Правомочия административных комиссий соответствуют их задачам, которые состоят в обеспечении соблюдения социалистической законности, воспитании граждан в духе точного и неуклонного исполнения советских законов, бережного отношения к социалистической собственности, честного отношения к государственному и общественному долгу, соблюдения правил социалистического общежития^[66].

Следует учитывать, что, несмотря на правотворческий характер управленческой деятельности в целом, отдельные органы управления не обладают правомочиями издавать нормативные акты.

Другой важный момент осуществления видов управленческой деятельности состоит в зависимости между объемом тех или иных видов управленческой деятельности, с одной стороны, и характером компетенции данного исполнительного и распорядительного органа – с другой. Как известно, согласно общепринятой в науке административного права классификации органы государственного управления по характеру компетенции делятся на органы общей и специальной компетенции. В первом случае компетенция органов распространяется на все или большинство отраслей исполнительно-распорядительной деятельности. Во втором случае органы государственного управления ведают либо отраслями управления, например Министерство культуры СССР, либо отдельными функциями управления, например Госплан СССР^[67].

Характер компетенции заметно отражается на таких, например, видах управленческой деятельности, как издание нормативных актов, применение права, а также на направленности оперативно-организационной работы. Так, органы государственного управления специальной компетенции, ведающие определенными функциями, вправе давать обязательные указания и многим центральным отраслевым органам. Как известно, Государственный комитет по науке и технике имеет право принимать по вопросам, отнесенным к его компетенции, постановления, обязательные для министерств и ведомств^[68].

Имеется зависимость между характером компетенции органа и применением права как вида управленческой деятельности.

Известно, что до 1961 г. некоторые министерства и их органы имели право не только налагать, но и устанавливать штрафы в административном порядке (Министерство путей сообщения СССР, Министерство морского флота и некоторые другие). После принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» правоприменяющая деятельность этих органов претерпела заметные изменения^[69].

Оперативно-организационная работа также зависит от характера компетенции органа, ее осуществляющего. В исполнительно-распорядительных органах общей компетенции она имеет межотраслевой характер, в органах отраслевой компетенции эта работа строится с учетом специфики той области, которой руководит данный орган. Здесь оперативно-организационная работа приобретает большую специализацию.

На соотношение видов управленческой деятельности непосредственно влияет и объем компетенции того или иного органа. Различие в объеме компетенции центральных и местных органов государственного управления влечет за собой установление определенного удельного веса каждого из видов управленческой деятельности. Для местных органов, в силу особенностей их положения, непосредственной близости к предприятиям, организациям, населению, первостепенное значение приобретает, например, оперативно-организационная работа, тогда как для центральных органов управления преобладающее значение имеет нормотворческая деятельность. Разумеется, преобладание того или иного вида управленческой деятельности ни в коей мере не снижает значимости остальных видов. Все зависит от совокупности конкретных условий, в которых находится исполнительный и распорядительный орган.

На соотношение видов управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов влияют и другие факторы, например, территориальный или межтерриториальный масштаб работы органа, коллегиальный или единоначальный тип организации его аппарата^[70].

Каждый вид управленческой деятельности представляет собой сложное явление, имеющее свое содержание, конкретные задачи, и реализуется в определенных формах, как правовых, так и неправовых.

1. Издание нормативных актов – юридический вид управленческой деятельности. Он является правовой основой реализации всех остальных видов управленческой деятельности^[71]. Значение его состоит, прежде всего, в том, что он непосредственно направлен на регулирование отношений, в которых социалистическое государство заинтересовано в силу их важности для общества.

Издание нормативных актов государственного управления имеет своим результатом возникновение на основе и во исполнение законов новых норм, правил поведения в сфере управления. Это, в свою очередь, является юридической основой для последующего применения норм административного права. Известно, что процесс применения охватывает не только нормы закона, но и нормы, содержащиеся в актах государственного управления.

Совершенно справедливо, на наш взгляд, акты государственного управления расцениваются в юридической литературе как наиболее полное и яркое проявление творческого характера исполнительно-распорядительной деятельности^[72]. В актах непосредственно выражаются властные полномочия органов государственного управления.

Действующее законодательство относит к актам государственного управления постановления, распоряжения, приказы, инструкции и решения. Нормы административного права могут содержать любой из актов государственного управления. Однако некоторые ученые считают, что распоряжения, например, являются только индивидуальными актами. Так, Е. И. Козлова говорит о неправомерности установления общих норм в распоряжении^[73].

Мы разделяем мнение административистов, допускающих существование нормативных распоряжений^[74]. Такой взгляд согласуется с практикой работы органов управления. К сожалению, распоряжения коллегиальных органов, и прежде всего Советов Министров, не публикуются в официальных изданиях, но тем не менее о нормативном характере многих из них можно судить на основании косвенных данных.

Так, 9 апреля 1964 г. постановлением Совета Министров СССР был утвержден перечень решений Правительства СССР, утративших силу в связи с передачей на решение союзных республик вопросов о приусадебных земельных участках рабочих и служащих, проживающих в сельской местности^[75]. Среди отмененных актов немало распоряжений, например, от 18 февраля 1954 г., от 18 июня 1954 г. и др. Сам факт отмены этих актов, действовавших в течение ряда лет, свидетельствует об их нормативном характере^[76].

Вместе с тем необходимо признать, что каждая форма акта тяготеет к определенной специфике. Если для постановлений Совета Министров, разрешающих важнейшие вопросы, характерна нормативность, то для распоряжений – преимущественно их индивидуальный характер, хотя, конечно, это не исключает индивидуальных постановлений и нормативных распоряжений.

Интересы коммунистического строительства, улучшения управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти настоятельно требуют четкой регламентации всего порядка принятия актов государственного управления. Мы полагаем, что в каждом Положении о том или ином органе государственного управления должен быть раздел, регулирующий порядок принятия им соответствующих актов. Кроме того, реализация норм, определяющих процесс правотворчества, должна быть обеспечена необходимыми правовыми и организационными средствами. При их отсутствии указания закона практически реализуются не всегда^[77].

2. Применение правовых норм – важный вид советской управленческой деятельности. Это – один из способов реализации права вообще и административного в частности. Значение его состоит в практическом осуществлении действующих норм административного права, содержащихся в актах представительных и исполнительных и распорядительных органов государственной власти.

Применение норм советского административного права охватывает широкую сферу общественных отношений и ни в коем случае не может быть ограничено только применением мер принуждения к нарушителям правопорядка^[78].

Под применением норм советского административного права следует понимать разрешение на их основе индивидуально-конкретных дел уполномоченными на то органами государства, общественными организациями, а также должностными лицами^[79]. Действительно, в подавляющем большинстве случаев применение административного права состоит именно в разрешении конкретных дел. Поэтому основной формой применения права следует признать административный акт. Но этим применение административно-правовых норм не исчерпывается. Во-первых, издание компетентными органами государственного управления нормативных актов есть в то же время применение нормы, которая устанавливает это правомочие. Во-вторых, в процессе применения норм административного права имеют значение действия управомоченных лиц, хотя они и не направлены на разрешение конкретного дела. Такие действия предусматриваются актами компетентных органов и составляют специальное правомочие данного субъекта. Например, Положение о добровольной народной дружине по охране общественного порядка, которое предоставляет дружинникам право доставлять в случае необходимости граждан, нарушающих общественный порядок, в штаб дружины, милицию, в ближайший сельский или поселковый Совет^[80]. Реализация указания нормативного акта есть не что иное, как применение к нарушителю определенного способа воздействия. Однако при этом не преследуется цель разрешения данного дела. Вот почему применение административного права включает в себя не только разрешение индивидуально-конкретных дел, но и совершение таких действий управомоченным субъектом, в результате которых наступают правоотношения^[81].

Применение административного права – вид юридической деятельности исполнительных и распорядительных органов. Оно имеет самое непосредственное отношение к проблеме укрепления социалистической законности. Это обстоятельство не всегда учитывается. В определении понятия социалистической законности в ряде случаев отмечают лишь необходимость надлежащего исполнения советских законов. «Социалистическая законность, – пишет М. Д. Шаргородский, – это конституционный принцип социалистического государства, заключающийся в том, что все органы государственной власти и государственного управления, все должностные лица, общественные организации и граждане в своей деятельности обязаны точно и неуклонно исполнять законы и основанные на них подзаконные акты»^[82].

Исполнение и применение – это различные способы реализации права, поэтому для состояния законности имеет значение не только исполнение законов, но и их правильное применение.

3. Оперативно-организационная работа как вид управленческой деятельности отличается от двух ранее названных видов своим смешанным организационно-правовым составом. Если издание нормативных актов и применение административного права относятся к действиям юридическим, то оперативно-организационная работа – деятельность преимущественно не юридическая^[83].

Этот вид управленческой деятельности имеет своим содержанием непосредственное практическое руководство работой соответствующего аппарата. Оперативно-организационная работа – это повседневное направление усилий людей, координация их деятельности.

Следует различать по крайней мере два направления такой работы. Одно имеет своей задачей организацию функционирования других, например, нижестоящих органов данной системы либо общественных организаций, а также советских граждан. Это – деятельность внешнего плана, выходящая за рамки аппарата данного исполнительного и распорядительного органа. Другое направление обращено внутрь аппарата. Оно связано с организацией работы отдельных его звеньев, внутренних подразделений, обеспечением надлежащего взаимодействия между ними и т. д.

Оперативно-организационная работа осуществляется в различных формах, в том числе и неправовых, поскольку Советское государство не ставит своей целью скрупулезное правовое регламентирование деятельности, которая в значительной степени предполагает развитие разумной инициативы и самостоятельности в рамках социалистической законности и практических задач данного органа государственного управления. К числу форм оперативно-организационной работы относится проведение разного рода совещаний, инструктирование, обмен опытом работы, организация исполнительства и другие, включая работу по обеспечению необходимых принципов делового сотрудничества в коллективе, внедрение ленинского стиля в работе и т. д.

4. К оперативно-организационной работе близко примыкают материально-технические операции. Это самостоятельный вид управленческой деятельности, представляющий интерес прежде всего для науки управления.

В систему материально-технических действий входят многочисленные и разнообразные операции, например, делопроизводство, справочно-информационная служба, хранение документации, счетоводство, обобщение материалов и другие подготовительные действия.

Для материально-технических действий специфично следующее:

а) они имеют вспомогательный характер, в значительной степени являются техническими;

б) как правило, эти действия не направлены на достижение юридического результата, хотя сами совершаются на правовой основе;

в) осуществляются уполномоченными лицами и регламентируются нормативными актами, составляя служебные обязанности соответствующих лиц^[84].

Такова краткая характеристика сущности и структуры советской управленческой деятельности – исходного элемента системы «государственное управление – административный процесс – административно-процессуальное право».

Обращаясь к анализу административного процесса, в качестве вывода из сказанного необходимо отметить, что:

а) государственное управление – одна из форм деятельности Советского государства, охватывает весьма широкую сферу общественных отношений, отрасли которой заметно отличаются друг от друга по содержанию. Это, в свою очередь, отражается на содержании и особенностях административного процесса и административно-процессуального права, регулирующих определенную часть общественных отношений, складывающихся во всех управленческих отраслях;

б) структура государственного управления включает в себя четыре разновидности действий исполнительных и распорядительных органов государственной власти: издание нормативных актов, применение права (принятие индивидуальных актов), оперативно-организационная работа и материально-технические действия. Два первых вида имеют юридический характер, поскольку регулируются нормами административного права, как материального, так и процессуального. В общем плане эти два вида управленческой деятельности составляют основу административного процесса;

в) административный процесс также проявляется в организующей деятельности, так как посредством его достигаются организационные цели, свойственные государственному управлению в целом.