© Мишина С. В., 2013

© Издательский дом «НАУЧНАЯ БИБЛИОТЕКА», 2013

Введение^[1]

В России на протяжении последних двух десятилетий осуществляется сложный процесс замены механизма управления экономикой на новый, основанный на рыночных методах хозяйствования. Формирование экономики в условиях рыночных отношений требует научного изучения возникающей системы финансовых взаимосвязей на различных уровнях управления экономическими и социальными процессами в стране. Одно из центральных мест в решении этого вопроса занимают проблемы бюджетной и налоговой систем.

В условиях формирования новой системы управления рыночной экономикой особое значение имеет создание рычагов и стимулов для повышения эффективности управления бюджетными средствами.

Важнейшее условие успешного ведения хозяйства – постоянное совершенствование методов его управления. Управлять – значит, предвидеть. В связи с этим возрастает роль перспективного планирования, а значит, и научного прогнозирования.

Однако до сих пор недостаточно четко выработаны методологические подходы к формированию и функционированию механизма бюджетного планирования и прогнозирования на местном уровне управления, следствием чего является чрезмерная централизация в использовании бюджетных ресурсов, недостаточная проработанность вопросов формализованного, несубъективного метода разработки местных бюджетов.

В связи с чем имеется острая необходимость в совершенствовании действующих и разработке новых методов анализа, прогнозирования и планирования бюджетного процесса на муниципальном уровне, которые способствовали бы оптимизации финансовых отношений и взаимосвязей, определению факторов и резервов роста доходов местных бюджетов, принятию обоснованных решений на основе многовариантных расчетов.

Вряд ли найдутся достаточные аргументы для убеждения в целесообразности отказа от прогнозирования, призванного предвидеть вероятные тенденции при решении стратегических задач развития общества, и планирования как средства обоснования кратчайших путей достижения поставленных целей. В условиях рыночной экономики прогноз и план должны разрабатываться на основании новых методологии и методики. Ведь в условиях рыночных отношений прогнозирование и планирование – это не директива, а собрание правил и средств, которыми можно очертить параметры уровня развития экономики, которые будут определять основы жизни общества в предстоящем периоде.

Актуальность проблемы исследования обусловлена недостатками действующей системы планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов, которая базируется на вертикальной схеме принятия решений по распределению ресурсов и планированию от достигнутого уровня.

В условиях нестабильной экономической среды применение наиболее точных методов прогнозирования, установление реальных плановых показателей способствует более эффективному финансированию широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.

Цель настоящей работы – исследовать особенности формирования доходов местных бюджетов Российской Федерации, оценить действующие методы планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов, исследовать современное состояние системы планирования и прогнозирования на муниципальном уровне, определить основные направления совершенствования планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов, а также обосновать и предложить методику прогнозирования доходов местных бюджетов на примере конкретного муниципального образования городского округа «Город Калининград».

Глава 1
Концептуальные основы планирования и прогнозирования доходов местных бюджетов

1.1. Системный подход к формированию доходов местных бюджетов Российской Федерации

Сущность местного самоуправления как самостоятельного вида власти в Российской Федерации заключается в том, что эти органы власти решают вопросы местного значения и имеют право на собственные финансы.

Муниципальные финансы представляют собой законодательно регулируемую систему экономических отношений, связанных с аккумулированием определенной части стоимости национального дохода, ее перераспределения и соответствующего использования с учетом функций и полномочий, возложенных на муниципальные органы самоуправления и (или) делегированных им вышестоящим уровнем бюджетной системы.

Под муниципальными финансами, как правило, понимается совокупность денежных средств, которыми располагают органы местного самоуправления для решения задач, возложенных на них государством и местным населением. С этой точки зрения муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:

1) государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;

2) собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т. п.), местных налогов;

3) заемных средств или муниципального кредита.

Структура этих источников определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку доминирование первой или третьей группы порождает зависимость от государства или кредитных учреждений. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.

В экономической литературе муниципальные финансы рассматриваются в узком и широком экономическом содержании. В узком содержании муниципальные финансы – это средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды^[2], государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности. Однако в силу изменения бюджетно-финансового законодательства, которое произошло в ходе реализации целого ряда реформ (бюджетной, налоговой, административной, местного самоуправления и т. д.), под муниципальными финансами в узком значении понимается формирование и использование денежных доходов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления и необходимых для реализации их функций^[3]. Фактически такая постановка вопроса сводит элементы муниципальных финансов к содержанию местного бюджета. Это, прежде всего, обусловлено тем, что включение других элементов (кроме местного бюджета) в узкую трактовку муниципальных финансов не представляется целесообразным, так как данные элементы либо отсутствуют в законодательстве (например, местные внебюджетные фонды, валютные местные фонды), либо являются составными частями местного бюджета (например, муниципальный кредит), либо не относятся к публичным (общественным) финансам (например, финансы юридических лиц).

В широком смысле в систему муниципальных финансов включаются все местные финансы, в том числе и финансы самостоятельных хозяйствующих субъектов муниципального образования: финансы муниципальных унитарных предприятий, финансы предприятий и организаций других форм собственности, а также финансы населения, направляемые на развитие территории (рис. 1^[4]).

Рис. 1. Источники финансовых ресурсов муниципального образования

Данный подход вполне правомерен, так как на территории муниципального образования функционируют финансовые подсистемы федеральных и региональных органов власти, коммерческие предприятия различных форм собственности, некоммерческие организации, домашние хозяйства. Именно с этих позиций муниципальные финансы рассматриваются при сводном финансовом планировании, разработке среднесрочного финансового плана, формировании финансовой политики, анализе финансовых рынков, налогового потенциала, инвестиционной привлекательности отдельных территорий.

Отметим, что в данном контексте системообразующим элементом муниципальных финансов, основой финансовой базы муниципалитетов также является местный бюджет, в котором аккумулируются местные финансовые ресурсы для последующего их использования для решения вопросов местного значения, для целей муниципального развития.

При этом финансы хозяйствующих субъектов являются ведущим звеном в финансовой системе, так как именно на этом уровне формируются источники финансовых ресурсов. Товаропроизводители и продавцы свободны в своих решениях и ориентируются лишь на рыночные регуляторы (цены, налоги, процентные ставки, курсы валют, дивиденды и др.), имеют возможность решать вопросы своего развития и создания фондов денежных средств. Доверие экономических субъектов рынка к органам власти является неотъемлемой частью существования рыночной экономики. Финансы хозяйствующего субъекта служат индикатором его конкурентоспособности, показателем эффективности деятельности в рыночной экономике.

Во всем мире возрастает внимание к местным финансовым ресурсам, источникам их формирования и направлениям рационального использования. Эти вопросы имеют первостепенное значение для реализации стратегий и программ развития муниципальных образований, которые без финансового обеспечения обычно остаются только на бумаге.

Местные органы власти, обеспечивая комплексное социально-экономическое развитие территории, осуществляя контроль за эффективным размещением производственных и социальных объектов, опираются, главным образом, на местный бюджет, через который они целенаправленно воздействуют на территориальную инфраструктуру и в котором экономические и политические процессы, происходящие на территории муниципального образования, находят наибольшее отражение.

По социальной природе бюджет – это система денежных и иных общественных отношений между государством, субъектами Федерации, муниципальными образованиями, юридическими и физическими лицами.

По своему материальному содержанию бюджет – это фонд финансовых средств, обеспечивающий финансирование утвержденных в нем расходов по функциональному признаку, т. е. на конкретные цели функционирующих отраслей местного хозяйства в определенном финансово-бюджетном периоде, совпадающем с календарным годом.

Профессор Д. Н. Бобрышев и академик РАЕН Ю. В. Корыстелев в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ) обобщили основные понятия бюджета и бюджетной системы (рис. 2^[5]).

Рис. 2. Состав основных понятий бюджетной системы

Следует отметить, что с принятием поправок в БК РФ^[6] (в 2007 г.) понятия «местные бюджеты», «бюджеты муниципальных образований», «бюджеты органов местного самоуправления» рассматриваются как ряд синонимов. При этом термин «бюджет» в финансовой науке одновременно используется для обозначения различных по своей природе предназначений: «основной централизованный фонд денежных средств», «совокупность денежных отношений» как «основной финансовый план, как важнейший финансовый регулятор».

Так, например, ведущий экономист 1930-х гг. XX в. М. А. Смирнов местные бюджеты рассматривал как «… совокупность задач, поручаемых местным органам власти, и совокупность средств, которыми они располагают для их удовлетворения»^[7].

По мнению профессора Л. Н. Павловой, «местный бюджет – это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также контроль, за исполнением которого осуществляется органом местного самоуправления самостоятельно»^[8]. Это определение содержит системную оценку критериям, на основе которых должны действовать местные бюджеты.

Профессор О. В. Врублевская свою критериальную системную оценку «местных бюджетов» представляет следующим образом: «… системная оценка бюджета должна охватывать следующие аспекты: бюджет как денежные отношения; как фонд денежных средств, централизуемых органами власти соответствующего уровня; как плановый документ, отражающий конкретные доходы и расходы, относящиеся к компетенции власти данного уровня…»^[9].

Крупный ученый 1920-х гг. Л. А. Велихов в своей работе «Основы городского хозяйства» сформулировал, что «бюджет конкретно отображает в денежных единицах план действий городского самоуправления на конкретный период времени»^[10].

Бюджет необходим каждому муниципальному образованию для удовлетворения его объективных потребностей в денежной форме, служащей выполнению экономической, социальной и политической функций. Бюджет любого муниципального образования включает одни и те же категории: налоги, займы, расходы и т. д., содержание которых меняется лишь при переходе от одной общественно-экономической формации к другой. Данное обстоятельство позволяет определить бюджет как экономическую категорию. Любые понятия бюджета должны характеризовать как форму, так и его содержание. С этой точки зрения представляется наиболее полным и точным следующее определение: «С экономической точки зрения бюджет муниципального образования представляет собой совокупность экономических отношений между юридическими и физическими лицами как участниками формирования аккумулированного централизованного фонда финансовых средств конкретного муниципального образования»^[11]. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ)^[12] каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный бюджет).

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности органов местного самоуправления; распределение и использование этих фондов между отраслями местного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью муниципальных унитарных предприятий, организаций, учреждений, входящих в муниципальную собственность, а также за использованием средств бюджетополучателей других форм собственности.

Местные бюджеты являются самостоятельным уровнем бюджетной системы Российской Федерации. В то же время низкая обеспеченность местных бюджетов собственными доходами, ежегодный пересмотр правил, ведущих к сокращению доли стабильных доходных источников в пользу федерального и региональных бюджетов, порождают проблемы финансовой стабилизации муниципальных образований. В местных бюджетах сосредоточена основная часть бюджетных расходов на социальную сферу: через муниципальные бюджеты финансируется значительная доля расходов на образование, жилищно-коммунальное хозяйство, социальную политику.

Налоговые доходы местных бюджетов в среднем по стране покрывают около 7 %^[13] расходных потребностей бюджетов. Многие муниципальные образования за счет заимствований и доходов от приватизации муниципальной собственности финансируют текущие расходы, а не привлекают для финансирования инвестиционные программы и проекты, что означает фактическое удорожание издержек функционирования муниципального образования, снижение его эффективности.