О. А. Сальков

* * *

(в ред. Федеральных законов от 10 июля 2012 г. № 117-ФЗ, от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ, от 23 июня 2014 г. № 160-ФЗ, от 13 июля 2015 г. № 234-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 301-ФЗ и от 29 июля 2017 г. № 244-ФЗ)

Сальков Олег Анатольевич, специалист в сфере технического регулирования и стандартизации, к.ю.н., сотрудник межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии.

Введение

Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – комментируемый Закон) разработан и принят во исполнение пункта 7 ст. 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»^[1], в первоначальной редакции предписывавшего принять технические регламенты в течение семи лет со дня вступления в силу названного Закона (т. е. до 1 июля 2010 г.; с принятием Федерального закона от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании»^[2] пункт 1 ст. 9 данного Закона был также дополнен перечнем первоочередных технических регламентов, которые должны были быть приняты до 1 января 2010 г.; однако, в этом перечне указание на технический регламент о требованиях пожарной безопасности не содержалось).

Законопроект, принятый в качестве комментируемого Закона, подготовлен МЧС России и внесен в Государственную Думу Правительством РФ в рамках реализации Программы разработки технических регламентов, утв. на основании предписания п. 12 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании» распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. № 1421-р^[3] (признано утратившим силу распоряжение Правительства РФ от 27 января 2011 г. № 86-р^[4]; распоряжением Правительства РФ от 23 ноября 2004 г. № 1511-р^[5] предусматривался ряд мер по реализации Программы разработки технических регламентов, данное распоряжение признано утратившим силу распоряжением Правительства РФ от 15 октября 2015 г. № 2059-р^[6]). Однако, все другие законопроекты о технических регламентах (а таковых насчитывает порядка полутора десятков) внесены депутатами Государственной Думы и (или) членами Совета Федерации.

В качестве обоснования необходимости принятия законопроекта в пояснительной записке к нему указывалось на следующее:

в соответствии с действующим законодательством РФ нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной власти нормативных правовых актов по пожарной безопасности. Нормативное регулирование в области пожарной безопасности – установление уполномоченными государственными органами в нормативных документах обязательных для исполнения требований пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности (ч. 1–3 ст. 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»^[7]);

в настоящее время нормативная правовая база в области пожарной безопасности в основном сформирована и в целом обеспечивает реализацию мер противопожарной защиты в организациях, муниципальных образованиях и субъектах РФ. В то же время имеется ряд серьезных проблем. Во-первых, более двух тысяч нормативных документов, которые содержат свыше 150 тысяч требований, которыми сегодня руководствуются около 3 миллионов субъектов хозяйственной деятельности. Во-вторых, документы имеют различный юридический статус, часто противоречивы и дублируют друг друга. Все это затрудняет их применение как со стороны собственников объектов противопожарной защиты, так и со стороны надзорных органов;

Федеральным законом «О техническом регулировании» определено, что обязательные требования к продукции могут быть установлены только техническими регламентами. Не включенные в технические регламенты требования к продукции или к связанным с ней процессам не могут носить обязательный характер. В связи с этим крайне назрела необходимость существенной модернизации и реформирования нормативной базы в области пожарной безопасности.

Цель законопроекта определялась как обеспечение уровня защиты жизни и здоровья людей, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров, соответствующей современному состоянию развития общества и экономики.

В пояснительной записке к законопроекту продекларировано, что он устанавливает общие принципы обеспечения пожарной безопасности и регламентирует систему требований в этой области. При этом обеспечивается комплексное решение следующих задач:

во-первых, внедряется система гибкого нормирования в области пожарной безопасности;

во-вторых, устанавливаются оптимальные обязательные противопожарные требования;

в-третьих, создаются необходимые условия для реализации конституционного права собственника по выбору вариантов противопожарной защиты объекта, а также обеспечения объективности и прозрачности процедур государственного надзора и контроля;

в-четвертых, устанавливаются общие требования пожарной безопасности к пожарно-технической продукции и продукции общего назначения;

в-пятых, формируются основы для внедрения современной системы независимой оценки пожарных рисков в Российской Федерации.

Кроме того, вырабатываются действенные меры, направленные на повышение персональной ответственности собственников за состояние пожарной безопасности.

Наряду с изложенным выше авторами законопроекта отмечено следующее:

принятие законопроекта позволит привести нормативную базу требований пожарной безопасности в соответствие с требованиями Федерального закона «О техническом регулировании», сохранив преемственность подходов по обеспечению защиты объектов, проверенных многолетней практикой;

проект технического регламента соответствует принципам технического регулирования, так как предусматривает единые правила установления минимально необходимых требований по обеспечению пожарной безопасности продукции или связанных с ней процессов (объектов защиты), с учетом степени риска причинения вреда;

проект технического регламента соответствует интересам национальной экономики, так как соблюдение российскими производителями требований данного технического регламента позволит обеспечить нормативный уровень безопасности людей и предотвратить опасность причинения вреда третьим лицам в результате пожара и при этом не потребует дополнительных расходов государства на его реализацию. Проект технического регламента разработан с учетом тенденций и правил обеспечения пожарной безопасности в странах ЕС и других развитых странах, что будет способствовать преодолению технических барьеров в области международной торговли;

проект технического регламента соответствует уровню развития материально-технической базы, так как не содержит требований, которые отличаются от обязательных требований, действовавших на территории России до вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании»;

проект технического регламента соответствует уровню научно-технического развития, так как в основу проекта заложены существующие в настоящее время нормы и правила пожарной безопасности. При разработке проекта не вводились дополнительные ужесточающие требования;

проект технического регламента соответствует целям принятия технических регламентов, так как выполнение установленных в нем требований обеспечивает защиту жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охрану окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, согласно ст. 6 п. 1 Федерального закона «О техническом регулировании».

В комментируемый Закон внесены многочисленные изменения Федеральным законом от 10 июля 2012 г. № 117-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Закон 2012 г. № 117-ФЗ). Основанием для разработки проекта данного Закона явились поручения Президента РФ от 7 февраля 2009 г. № Пр-255 о повышении пожарной безопасности учреждений здравоохранения и социальной защиты с проживанием престарелых людей и детей, от 23 августа 2010 г. № Пр-2429 по увеличению противопожарных расстояний от границ застройки населенных пунктов до лесных массивов и от 18 сентября 2010 г. № Пр-2729 по обеспечению пожарной безопасности критически важных объектов.

Целью Закона 2012 г. № 117-ФЗ авторы его проекта обозначили совершенствование законодательных основ обеспечения эффективного функционирования системы предупреждения и ликвидации пожаров на объектах защиты с учетом практики применения комментируемого Закона, устранение избыточных технических барьеров в области пожарной безопасности, обеспечение более гибкого подхода к противопожарному нормированию и достижение в полной мере соответствия принципам технического регулирования.

Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве Закона 2012 г. № 117-ФЗ, его основной идеей является установление минимально необходимых законодательных требований, определенных комментируемым Законом, обеспечивающих пожарную безопасность объектов защиты; при этом часть обязательных требований пожарной безопасности исключается из технического регламента и включается в своды правил пожарной безопасности, являющиеся нормативными документами добровольного применения; такие изменения способствуют достижению в полной мере соответствия нормативных правовых и нормативных основ функционирования системы предупреждения и ликвидации пожаров принципам технического регулирования, устранению избыточных технических барьеров, обеспечению более гибкого подхода к противопожарному нормированию.