Статья 4. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Действие настоящего Федерального закона распространяется на все организации, находящиеся на территории Российской Федерации, а также на российские организации, находящиеся за рубежом, и другие организации в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

2. Права профсоюзов и гарантии их деятельности, закрепленные настоящим Федеральным законом, распространяются на все первичные профсоюзные организации, профсоюзы, их объединения (ассоциации), а также на образованные ими профсоюзные органы и на профсоюзных представителей в пределах их полномочий.

Особенности применения настоящего Федерального закона в отношении профсоюзов, объединяющих военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов Федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, судей и прокуроров, определяются соответствующими федеральными законами (в ред. Федеральных законов от 25.07.2002 № 116-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ).

Пункт 1 настоящей статьи устанавливает, что закон о профсоюзах распространяется на все организации, значит, он действует в организациях различных форм собственности, включая организации как с частной формой собственности, так и с государственной, либо любой другой. Кроме того, так как закон распространяется на все организации, расположенные на территории Российской Федерации, следовательно, он действует в том числе и в организациях со 100 %-ным иностранным капиталом. Так как право на объединение в профсоюзы закреплено международными нормативными актами, международные договоры не могут ограничить это фундаментальное право человека.

Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет юридическое значение внутрисоюзных нормативных актов профсоюзов, поскольку права профсоюзов и гарантии их деятельности, закрепленные законом о профсоюзах, распространяются на все первичные профсоюзные организации, профсоюзы, их объединения (ассоциации), а также на образованные ими профсоюзные органы и на профсоюзных представителей в пределах их полномочий. Полномочия указанных профсоюзных структур определяются уставами, положениями и иными нормативными актами профсоюзов. Важность данного положения закона можно проиллюстрировать на сравнении уставов двух профсоюзов: Профсоюза работников народного образования и науки РФ (ПРНОиН РФ) и Российского профсоюза железнодорожников и транспортных строителей (РОСПРОФЖЕЛ). Так, например, Устав РОСПРОФЖЕЛа предусматривает, что профсоюзный комитет (профорганизатор) совместно с администрацией осуществляет контроль за ходом жилищного и культурно-бытового строительства; участвует в работе комиссии по приемке в эксплуатацию жилых домов, других объектов социально-бытового назначения; организует учет работников, нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставлении жилья независимо от источников их финансирования (ст. 6.6.30 Устава). Устав ПРНОиН РФ предусматривает гораздо более узкий круг полномочий профсоюза – осуществление общественного контроля в сфере улучшения жилищных условий (ст. 6.5 Устава). Ясно, что и правовые возможности у профсоюзных организаций этих двух профсоюзов различные.

Право на объединение в профсоюз может быть ограничено только в исключительных случаях. Пункт 3 комментируемой статьи определяет, что особенности применения Закона о профсоюзах по отношению к отдельным категориям граждан могут определяться соответствующими федеральными законами. Эти особенности касаются, прежде всего, государственных служащих.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ в ст. 10 установил, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. В свою очередь ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ в ст. 9 среди прав государственного служащего закрепляет право на объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов. Среди ограничений, связанных с государственной службой, этот закон предусматривает запрет на создание структур политических партий, религиозных, общественных объединений, но исключает из этого перечня профессиональные союзы (ст. 11).

Федеральный закон «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 с изменениями и дополнениями на 07.07.2003 определяет право сотрудников милиции на объединение в профессиональные союзы (ассоциации) в ст. 28. В дальнейшем действие этой статьи было распространено на лиц рядового и начальствующего состава Государственной противопожарной службы МЧС РФ (ст. 39 ФЗ от 25.07.2002 № 116-ФЗ). Сотрудники милиции в целях защиты своих профессиональных, социально-экономических и иных прав и интересов вправе объединяться или вступать в профессиональные союзы (ассоциации). Порядок образования и компетенция профессиональных союзов (ассоциаций) сотрудников милиции определяются законодательством РФ. Прекращение работы сотрудником милиции как средство разрешения коллективного трудового спора запрещается. Право на объединение сотрудников милиции в профсоюз детализировано ст. 55, 56 Постановления Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» с изменениями и дополнениями на 25.07.2002 (ФЗ № 116). Сотрудники органов внутренних дел могут быть членами профессиональных союзов (ассоциаций), объединяющих сотрудников органов внутренних дел. Профессиональные союзы (ассоциации) сотрудников органов внутренних дел осуществляют свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ, законами и иными правовыми актами РФ, их уставами, настоящим Положением, за исключением ограничений, установленных настоящей статьей.

Профессиональные союзы (ассоциации) сотрудников органов внутренних дел не вправе вмешиваться в деятельность органов внутренних дел по выполнению возложенных на них задач и обязанностей. Им запрещается проводить забастовки сотрудников органов внутренних дел. Предложения профессиональных союзов (ассоциаций) по вопросам назначения на должность либо восстановления в должности, перемещения по службе либо отстранения от занимаемой должности, присвоения специального звания, лишения специального звания либо понижения в специальном звании, увольнения из органов внутренних дел, применения мер поощрения и взыскания, а также по вопросам служебной деятельности органов внутренних дел носят рекомендательный характер.

Конституционный Суд РФ по жалобе гражданина М. А. Пашкина вынес определение от 17 февраля 2000 г. (см. постатейные материалы), которым констатировал, что отсутствие федерального закона, устанавливающего особенности правового регулирования деятельности профсоюзов сотрудников органов внутренних дел, не препятствует судам при рассмотрении возникающих споров самим определять, какой нормативный правовой акт подлежит применению в конкретном деле.

Особенности применения Закона о профсоюзах устанавливаются также и ФЗ от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» № 114-ФЗ по состоянию на 30.06.2003. Закон запрещает сотрудникам таможенных органов использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним, а также запрещает образовывать структуры политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений, за исключением профессиональных союзов. Сотрудники таможенных органов в целях представительства и защиты прав и законных интересов, связанных с исполнением своих должностных обязанностей, могут объединяться или вступать в профессиональные союзы. Закон предусматривает (ст. 56), что кадровая служба таможенных органов консультирует сотрудников таможенных органов по вопросам прохождения службы, обеспечивает их правовую защиту, взаимодействует по этим вопросам с профессиональными союзами сотрудников таможенных органов.

Федеральный закон от «О пожарной безопасности» 21.12.1994 г. предусматривает право личного состава Государственной противопожарной службы в целях защиты своих профессиональных, социальных и иных прав и законных интересов объединяться или вступать на добровольной основе и в соответствии с действующим законодательством в профессиональные союзы.

Федеральный закон «О федеральной фельдъегерской связи» от 17.12.1994 г. предусматривает, что сотрудники федеральной фельдъегерской связи в целях защиты своих профессиональных, социально-экономических и иных прав и законных интересов вправе объединяться или вступать на добровольной основе в соответствии с действующим законодательством в профессиональные союзы (ассоциации). Профессиональные союзы (ассоциации) не вправе вмешиваться в деятельность управлений, отделов и иных структурных подразделений федеральной фельдъегерской связи по выполнению возложенных на них задач и обязанностей.

Статья 5. Независимость профсоюзов

1. Профсоюзы независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений, им не подотчетны и не подконтрольны.

2. Запрещается вмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц в деятельность профсоюзов, которое может повлечь за собой ограничение прав профсоюзов или воспрепятствовать законному осуществлению их уставной деятельности.

Деятельность профсоюзов может носить внутренний характер и внешний. Внутренняя деятельность профсоюзов направлена на внутриорганизационные аспекты, связанные с выполнением уставных задач, их внутренней структурой, проведением профсоюзных мероприятий (собраний, совещаний, конференций и т. д.). Внешняя деятельность профсоюзов направлена на установление взаимодействия с внешними субъектами, связанными с государством, работодателями, местным самоуправлением, иными общественными объединениями. Внутренняя деятельность профсоюзов протекает, как правило, вне правовых рамок, и именно по отношению к ней провозглашен принцип независимости деятельности профсоюзов от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений. Например, при проведении коллективных переговоров представители работодателя не вправе определять кандидатуры членов комиссии по переговорам от профсоюзной стороны, в противном случае это будет нарушение принципа независимости деятельности профсоюзов. Что касается внешних действий профсоюзов, то их независимость от указанных органов и лиц следует понимать таким образом, что рамки внешних отношений профсоюзов с иными субъектами общественных отношений устанавливаются нормами права.

Неподотчетность и неподконтрольность деятельности профсоюзов также не означают, что профсоюз, имеющий статус юридического лица, вправе, например, не представлять в налоговые органы установленные законом сведения или не допускать налоговые органы к проведению проверок за осуществлением предпринимательской деятельности и т. д. В данном случае независимость профсоюза выражается в том, что профсоюз по собственному усмотрению и в соответствии с уставными нормами определяет направления расходования профсоюзного бюджета, но не вправе определять принципы налогообложения соответствующих расходов (см. комментарий к ст. 24).

Комментируемая статья определяет критерий допустимого вмешательства в деятельность профсоюзов – оно не должно влечь за собой ограничение прав профсоюзов или препятствование им в законном осуществлении уставной деятельности. В профсоюзной печати нередко встречается мнение о том, что п. 2 настоящей статьи запрещает судам рассматривать вопросы, связанные с осуществлением внутрисоюзной деятельности (например, с исключением из профсоюза). Представляется, что такой подход не соответствует содержанию настоящей статьи, поскольку внутрисоюзные нормы профсоюзов нередко имеют юридический характер и тем самым влияют на юридические права членов профсоюза. По этой причине автор считает, что нарушение прав членов профсоюза, прямо или косвенно установленных законом, влечет за собой право государства в лице судебных органов вмешиваться во внутреннюю деятельность профсоюзов.

Статья 6. Правовая основа деятельности профсоюзов

1. Права профсоюзов в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), другими общественными объединениями и гарантии их деятельности определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации.

2. Законодательство субъектов Российской Федерации не может ограничивать права профсоюзов и гарантии их деятельности, предусмотренные федеральными законами.

3. Если международными договорами Российской Федерации, конвенциями Международной организации труда, ратифицированными Российской Федерацией, установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международных договоров и конвенций.

Комментируемая статья устанавливает правовые основы деятельности профсоюзов, что вполне объяснимо, поскольку, как уже отмечалось, деятельность профсоюзов носит многогранный характер и регулируется большим количеством нормативных правовых актов. Несмотря на то, что в последнее десятилетие совокупность прав и обязанностей профсоюзов претерпела значительные изменения, правовое положение профсоюзов по-прежнему определяется достаточно большим количеством нормативных правовых актов. Важно отметить, что комментируемая статья установила, что права профсоюзов в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), другими общественными объединениями и гарантии их деятельности определяются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации. Эта норма означает, что указанные права профсоюзов и гарантии их деятельности не могут ухудшаться нормативными актами, имеющими меньшую юридическую силу, чем названные в статье (речь идет о подзаконных актах, локальных нормативных актах организаций и т. д.).

Права профсоюзов могут иметь не только статутный характер (т. е. определяться законодательными актами), но и договорной (т. е. определяться в актах договорного характера – например, в коллективном договоре, соглашении), а также устанавливаться локальными нормативными актами организации в части, улучшающей правовое положение профсоюзов по сравнению с их правовым статусом. Так, например, ТК РФ прямо устанавливает, что право работников на участие в управлении организацией непосредственно или через свои представительные органы регулируется ТК РФ, иными федеральными законами, учредительными документами организации, коллективным договором. Более того, ч. 3 ст. 8 ТК РФ допускает, что коллективным договором, соглашением может быть предусмотрено принятие локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, по согласованию с представительным органом работников; ч. 4 ст. 82 ТК РФ закрепляет право сторон в коллективном договоре устанавливать иной порядок обязательного участия выборного профсоюзного органа данной организации в рассмотрении вопросов, связанных с расторжением трудового договора по инициативе работодателя и т. д.

В комплексе прав человека, которые закреплены Конституцией РФ, трудовым и профсоюзным законодательством, можно выделить ряд наиболее важных прав человека, реализующихся более полно при условии объединения работников в профессиональные союзы. К ним относятся: право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; право на содействие занятости и защиту от безработицы; право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом уровня; право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; право на охрану труда и безопасность на производстве (работе); право на благоприятную окружающую среду; право на возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с работой; право на образование, включая право на обучение и повышение квалификации; право на получение информации от государственных органов, органов местного самоуправления и работодателей по социально-трудовым вопросам; право на отдых, включая право работающего по трудовому договору на установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск; право на индивидуальные и коллективные трудовые споры, включая право на забастовку.

Принцип, провозглашенный в п. 2 настоящей статьи, носит фундаментальный характер и может быть применен ко всей иерархии нормативных правовых актов, устанавливающих права и гарантии деятельности профсоюзов, а именно: каждый «нижестоящий уровень правотворчества» не может ограничивать указанные права и гарантии деятельности по сравнению с «вышестоящим».

К основополагающим законодательным актам, регламентирующим права и гарантии деятельности профсоюзов как одного из видов общественных объединений и некоммерческих организаций, относятся также ФЗ «Об общественных объединениях» № 82 от 19 мая 1995 г. и ФЗ «О некоммерческих организациях» № 7 от 12 января 1996 г.

Пункт 3 по аналогии с Конституцией РФ закрепляет приоритет международных норм над нормами настоящего Закона и может с успехом использоваться российскими профсоюзами. Юридическую основу прав профсоюзов по международному праву составляют универсальные нормативные акты, признанные мировым сообществом: Устав ООН, Хартия прав человека, включающая в себя Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., конвенции, рекомендации и декларации МОТ, Европейского Союза, Совета Европы и т. д. (см. постатейные материалы). В целях обеспечения правильного и единообразного применения судами международного права при осуществлении правосудия Пленум ВС РФ принял 10 октября 2003 г. разъясняющее Постановление № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». Согласно этому Постановлению российские профсоюзы могут эффективно использовать судебные прецеденты международных судебных органов (см. постатейные материалы к ст. 2).