Взойдя на престол, Екатерина II постаралась осуществить программу преобразований в экономической и политической жизни России. В 1767 г. в Москве начала свою работу Уложенная комиссия по разработке нового Уложения – Свода законов Российской империи. К началу работы комиссии Екатерина подготовила «Наказ», призванный стать основой для создания Уложения. Самой подходящей формой правления для России императрица считала абсолютную монархию. Вместе с тем, по ее мнению, надо было ввести законы, которые защищали бы основные права подданных. Императрица настаивала на необходимости равенства всех перед законом. Но Екатерина вовсе не собиралась лишать дворянство, которое было ее опорой, его главного богатства – крепостных крестьян. Она не помышляла о воле для крестьян – были лишь общие рассуждения о гуманном обращении помещиков с крестьянами.