А что нам на Конституцию оглядываться?

Юрий Лужков

Нельзя раздавать собственность всякой шпане.

Юрий Лужков

Предисловие
18 лет, 3 месяца и 22 дня

Срок пребывания Юрия Лужкова на посту мэра Москвы закончился 28 сентября 2010 г. в 8 часов утра по московскому времени, когда президент РФ подписал указ, которым постановил «отрешить» столичного градоначальника от должности.

Перед избранием в мэры Лужков год возглавлял исполком Моссовета, затем еще год – правительство Москвы и в сущности был фактическим хозяином города в течение 20 лет, не дотянув, однако, по продолжительности правления до показателей князей Дмитрия Голицына (24 года) и Владимира Долгорукова (более 25 лет), возглавлявших в XIX в. московское генерал-губернаторство. Лужков пробыл в качестве хозяина столицы дольше Виктора Гришина, который 17,5 лет руководил Московским горкомом КПСС, но мэру все же не удалось перекрыть административный результат Владимира Промыслова, просидевшего в кресле предисполкома Моссовета почти 22 года. Образно говоря, Юрий Лужков сдал столичную власть, не сумев завоевать «бронзу» в рейтинге управленческого долголетия среди руководителей Москвы, зато стал лидером по числу отставок, которые ему угрожали.

Помимо того, что сам Лужков трижды обещал уйти в отставку (и ни разу не сдержал слова), о его уходе неоднократно писали журналисты, ссылаясь при этом на «источники в столичном правительстве… в мэрии Москвы… в окружении мэра», «источники в Кремле», «источники в Мосгордуме» или «партийные источники», а также на слухи и безымянных экспертов. Поэтому книга «13 отставок Лужкова» состоит из двух частей.

А первая часть книги рассказывает об отставках Лужкова в период 1992–2009 гг., которые не состоялись, хотя и могли бы случиться по причинам морально-этического порядка, техническим, политическим и экономическим. И, возможно, это будет самая захватывающая часть повествования.

Вторая часть посвящена отставке всем известной, состоявшейся в конце сентября 2010 г., в результате которой бывший мэр с символической зарплатой в один рубль стал деканом факультета управления крупными городами в Международном университете Москвы (МУМ), возглавляемом экс-мэром, бывшим начальником Лужкова Гавриилом Поповым. Как нам кажется, этой отставки не могло не произойти.

Часть I
Отставки, которые могли быть

Когда подойдете к решению этих проблем, закончите, тогда мы поговорим о смене вашего рода деятельности, но это чуть позднее.

Владимир Путин – Юрию Лужкову

1
Отставка по указу
Как Лужков мэром стал

6 декабря 1992 г. в повестке дня, обсуждавшейся на сессии Моссовета, вновь появилась тема выборов мэра Москвы. Первоначальная формулировка вопроса – »О недоверии исполняющему обязанности мэра Москвы Юрию Лужкову» – при рейтинговом голосовании попала на предпоследнее место и в повестку дня не вошла. Судьбу нового столичного градоначальника никто в тот момент не мог бы предсказать. И даже сам претендент.

Институт мэрства был введен в Москве, Ленинграде и Северодвинске постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР в июне 1991 г. При этом «новая власть» сразу же вступила в конфликт со «старой». В Москве противостояние новой исполнительной власти (в лице мэра и его правительства) и власти законодательной, «советской» (в лице Моссовета) началось за год до назначения Лужкова на пост градоначальника и до прихода к власти Ельцина.

Уже в июле 1991-го мэр Москвы Гавриил Попов предложил депутатам «городского парламента» подыскать себе «более удобное для работы место», а Юрий Лужков (всего месяц назад избранный вице-мэром) постановил заморозить счета райсоветов.

Депутаты расценили эти предложения как последовательный демонтаж советской власти, одновременно усмотрев в них определенную логику: до 1917 г. в здании Моссовета размещалась резиденция генерал-губернатора. Но гораздо большую озабоченность вызывал не вопрос размещения городского Совета, а реорганизация исполнительной власти города.

«Увы, это опять революция», – сказал председатель Моссовета Николай Гончар. Еще бы. ВС РСФСР дал мэру Гавриилу Попову карт-бланш на самостоятельное установление территориальной структуры городской исполнительной власти. «Я считаю, что это решение правильное, – заметил Гончар, – нацеленное на действительное разделение исполнительной и представительной власти, чего еще не было в истории советского государства». Однако при этом посетовал, что представительная власть теперь не всегда знает, что делает исполнительная, а «ломка, предпринимаемая правительством Москвы, слишком серьезна».

Президиум Моссовета дал поручение комиссии по законности оценить правомерность этого решения. Комиссия же обратилась в московскую прокуратуру, которая, в свою очередь, вышла с письмом в ВС РСФСР.

Председатель Моссовета отрицал возможность «войны с мэрией», но взаимоотношения между конституционной структурой городских Советов и де-факто образованной административной структурой префектур по-прежнему не были определены. Факты свидетельствовали о серьезном кризисе власти в столице.

Деятельность столичной мэрии вызвала негативную реакцию столичной прокуратуры. Прокурор Москвы Геннадий Пономарев выступил с заявлением, в котором обратил внимание как на незаконность нового административного деления (оно противоречило Конституции РСФСР), так и, соответственно, на незаконность принимаемых этой структурой решений.

Однако официального протеста не было по двум причинам: а) прокуратура предприняла последнюю попытку решить проблему «по-семейному»; б) поскольку положение мэрии не определено в общей системе властных отношений, непонятно, куда вносить протест. Однако в случае игнорирования мэрией действующего законодательства прокуратура выражала готовность обратиться в суд.

На заявление прокурора правительство Москвы отреагировало достаточно спокойно. На заседании 24 июля 1991 г. вице-мэр сказал: «А что нам на Конституцию оглядываться?» Мэр Гавриил Попов был более осторожен: «Надо искать пути…». На открытом заседании президиума Моссовета 25 июля в целом также царила уверенность, что конституционный порядок может быть заменен неким «здравым смыслом». Руководство Моссовета высказалось за подстраивание системы Советов под де-факто образованную систему префектур и за поиски путей взаимодействия.

Структура власти в Москве выглядела крайне запутанной: одновременно действовали и районное административное деление, и префектуры, границы которых не совпадали с границами районов. Исполкомы местных Советов не были ликвидированы, но были парализованы. Решения мэрии были незаконны, но «рекомендованы к исполнению».

В августе 1991 г. председатель подкомиссии по правам граждан Комиссии Моссовета по законности Виктор Кузин подал на мэрию в суд. Это был первый юридически оформленный конфликт между конституционной структурой городских Советов и неконституционной мэрией. Конфликт мэрии и Моссовета выглядел следующим образом.

ЦК ВЛКСМ, построив ведомственный дом, столкнулся с тем, что пропиской ведает Моссовет, который отказал в ней претендентам из аппарата ЦК ВЛКСМ на основании протокола Комиссии по жилищным вопросам Моссовета от 11 апреля 1991 г. Аргументы Моссовета были следующие: комсомольцы из представленного списка, во-первых, не прожили в Москве положенных 10 лет, а во-вторых, не были очередниками. Конфликт усугубился, когда мэрия решением от 25 июня вошла в положение комсомольцев-аппаратчиков и в обход решения комиссии Моссовета выдала тем разрешение на прописку, аргументируя это тем, что дом ведомственный. При этом мэрия отказалась выдавать депутатам копии решений. Этот конфликт был хоть и первым в своем роде, но принципиальным и, более того, ожидаемым – с момента рождения системы муниципальной власти.

Осуждая поспешность ее образования, прокурор Москвы заявил, что любой спор между мэрией, конституционными Советами и гражданами решить невозможно из-за пробелов в законодательстве, где существование мэрии не предусмотрено.

Внутри мэрии тоже нарастали противоречия. После августовского путча 1991 г. начались трения между мэром и вице-мэром (в частности, по вопросам проведения приватизации в Москве). Ситуация усугублялась тем, что отношения с Ельциным у них тоже складывались по-разному. Ельцин явно благоволил к Лужкову, которого, в бытность свою секретарем МГК КПСС привел в Мосгорисполком, а затем, уже будучи лидером оппозиции, посоветовал сделать председателем.

Кстати, указы о полномочиях мэра и исполнительной власти Москвы были подписаны Борисом Ельциным, соответственно, 30 июля и 28 августа 1991 г. Оба эти документа, по мнению наблюдателей, в дальнейшем стали для Лужкова дополнительным весомым аргументом в выяснении отношений с Моссоветом по поводу разделения прав в управлении городом.

25 ноября 1991 г. Борис Ельцин заявил в интервью «Известиям», что Гавриил Попов «физически устал», просится на другую работу, а потому весной его в кресле мэра, быть может, сменит Юрий Лужков. Представительская власть тоже продолжала атаку на Попова. В связи с этим в ноябре 1991-го ВС РСФСР включил в повестку сессии вопрос об исполнении законов в Москве и Санкт-Петербурге, то есть о всех несанкционированных парламентом мэрских новациях.

Реализации замыслов столичного мэра воспротивился и Мособлсовет, который 26 ноября официально объявил, что «в период проведения экономической реформы» задуманное Поповым административное объединение Москвы и области неприемлемо из-за неразберихи, неизбежно сопутствующей таким смелым управленческим экспериментам.

4 июня 1992 г. президент Ельцин освободил Гавриила Попова от обязанностей мэра Москвы по его собственному желанию и 6 июня проводил в отставку первого избранного главу Москвы. В соответствии с Законом «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» отставку должен был принимать не президент, а Моссовет, но, видимо, Попову было нестерпимо иметь дело с депутатами, чувства которых к своему бывшему председателю выразил зампред комиссии по законности Виктор Кузин: «Одним уголовником стало меньше».

Тогда же «Российская газета» опубликовала тексты двух содержательных указов президента РФ Б. Ельцина (№ 564 и 565), озаглавленных «О Г. X. Попове» и «О Ю. М. Лужкове». Речь в них шла о том, кого надлежит освободить от обязанностей мэра Москвы и на кого следует возложить таковые. Лужков был назначен не мэром, а главой городской администрации (с возложением на него обязанностей мэра). Вице-мэра у Лужкова не должно было быть, а нового премьера правительства Москвы Лужков предполагал назначить, посоветовавшись со своими министрами и экс-мэром.

Назначение Лужкова, оказавшегося для Моссовета еще менее приемлемой фигурой, чем его предшественник, депутаты сочли незаконным. 10 июня 1992 г. Моссовет предложил президенту России пересмотреть указ «О Ю. М. Лужкове», напомнив, что по закону кандидатура главы администрации должна быть согласована с представительной властью города.

Чтобы подвести черту под московско-ленинградскими экспериментами в области градоправления, Моссовет предложил Верховному Совету отменить связанные с институтом мэрства постановления президиума, а президенту – свои указы как противоречащие Конституции, а также законам «О краевом и областном Совете» и «О местном самоуправлении». По этому поводу комиссия Моссовета по законности готовила ходатайство в Конституционный суд. Наблюдатели считали действия Моссовета избыточными, поскольку противоречащие закону подзаконные акты теряли силу автоматически. Тем не менее 25 июня 1992 г. Моссовет выразил недоверие Лужкову как заместителю главы городской администрации и назначил выборы мэра на 5 декабря 1992 г.

Мэрия игнорировала все решения городской представительной власти. Моссовет, отвергший назначение Юрия Лужкова главой городской администрации как незаконное, выразил ему недоверие еще и как вице-мэру и назначил новые выборы мэра. (По закону в этом случае Лужков должен был сложить полномочия в двухнедельный срок – до 9 июля. Но Лужков, по заявлению его управделами, в отставку не собирался.) Опираясь на вступивший в силу в апреле Закон «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», Моссовет активизировал попытки вернуть себе власть, узурпированную, как считали депутаты, бывшим горисполкомом (именуемым мэрией). Депутаты заявляли, что администрация систематически нарушала Конституцию и законы. Звучали и обвинения в коррупции: по словам зампреда комиссии по законности Виктора Кузина, «миллиард рублей гуманитарной помощи уворован у города по вине мэрии». Моссовет также ходатайствовал перед генпрокурором о возбуждении уголовного дела «по фактам противозаконных действий администрации города Москвы», в коих депутаты обнаружили признаки состава таких преступлений, как «вредительство», «злоупотребление властью» и «превышение власти» (ст. 69, 170 и 171 УК России).

Сам Юрий Лужков, по сообщению пресс-службы правительства Москвы, присутствию при рассмотрении своего «персонального дела» предпочел катание на подаренном американцами вертолете. Устами своего управделами Василия Шахновского он официально заявил, что не признает себя уволенным, обвинил депутатов в «безответственности» и пригрозил прервать всякие контакты с Моссоветом, в частности, не представлять ему на утверждение проект городского бюджета, а направлять его непосредственно в правительство России.

8 июля Малый совет Моссовета рассмотрел протест прокурора Москвы Геннадия Пономарева, просившего городскую представительную власть отменить решение о недоверии Юрию Лужкову. Прокурор усмотрел в нем нарушение закона. Он сослался на постановление ПВС РСФСР от 19 апреля 1991 г. о структуре органов власти Москвы и заключил, что Лужкова надлежит именовать «мэром», а не «заместителем главы администрации». Протест фактически был оставлен без удовлетворения. Зампред Моссовета Юрий Седых-Бондаренко в письме в прокуратуру указал, что данное постановление утратило силу в части, противоречащей Закону «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», которым и руководствовался Моссовет. Он добавил, что указы президента об освобождении Гавриила Попова от обязанностей мэра и о возложении их на Юрия Лужкова не могут иметь силы, так как по закону принимать отставку первого и давать согласие на назначение последнего должен был все же Моссовет. В заключение зампред Моссовета упрекнул прокурора в «запутанных отношениях с законом и законностью».

Прокурор Москвы Геннадий Пономарев и сам сетовал на запутанность и противоречивость законодательства: по-своему были правы и мэрия, и Моссовет. Поэтому, считал прокурор, до принятия специального закона о Москве следовало сохранить статус-кво. Между тем комиссия прокуратуры России проверила работу столичной прокуратуры. Поговаривали, что генпрокурор Степанков был недоволен Пономаревым, так как тот упорно не становился на сторону исполнительной власти в ее споре с представительной. Намекали, что Пономареву не помешала бы моральная поддержка Лужкова, а Лужкову – Пономарева.

В итоге Геннадий Пономарев опротестовал решение Моссовета, и Мосгорсуд его протест удовлетворил. Депутаты обратились в Верховный суд России, но и высшая судебная власть страны подтвердила незаконность намеченных выборов. Впрочем, Юрий Седых-Бондаренко заявил, что депутаты и не рассчитывали на иное решение Верховного суда. По его словам, им был важен не столько результат, сколько сам факт кассации, который должен был продемонстрировать избирателям, что «депутаты городского Совета отстаивают нормы закона».

26 октября на заседании сессии Моссовет принял решение о проведении 7 февраля 1993 г. выборов главы городской администрации. Таким образом, конфликт между представительной и исполнительной властями столицы вновь обострился.

В ноябре Моссовет подал ходатайство в Конституционный суд России с просьбой рассмотреть соответствие действующему законодательству указов президента России Бориса Ельцина «О Г. X. Попове» и «О Ю. М. Лужкове» и принял обращение к VII съезду российских депутатов с просьбой оказать содействие в возвращении московским депутатам полномочий, отобранных, по мнению депутатов, указами президента.

6 декабря 1992 г. в повестке дня, обсуждавшейся на сессии Моссовета, вновь появилась проблема выборов мэра Москвы. Но первоначальная формулировка вопроса – «О недоверии исполняющему обязанности мэра Москвы Юрию Лужкову» – при рейтинговом голосовании попала на предпоследнее место и в повестку дня не вошла.

21 декабря большинство депутатов высказались за проведение выборов мэра 28 февраля 1993 г. На следующий день спикер парламента Руслан Хасбулатов предложил обратиться к Моссовету с просьбой приостановить исполнение принятого решения. Он обосновал свое предложение необходимостью принятия до конца января 1993 г. Закона о статусе Москвы, но наблюдатели полагали, что спикер таким образом невольно поддержал пошатнувшуюся – в связи с назначением выборов – позицию мэра Юрия Лужкова.

Кстати, притязания на пост мэра выказывали около 20 претендентов, однако наблюдатели полагали, что наилучшими шансами обладает Юрий Лужков.

Выборы мэра тогда так и не состоялись. Лужков исполнял свои обязанности как на основании выборных полномочий, так и на основании указа президента. В 1996 г. Лужков принял предложение Ельцина войти в его предвыборный штаб и активно агитировал за переизбрание президента. Штаб возглавлял уволенный из правительства враг мэра – Анатолий Чубайс.

16 июня 1996 г. вместе с переизбранием президента Юрий Лужков впервые всенародно был избран главой города. Он набрал около 89% голосов избирателей и параллельно стал сенатором.