Начало ХХ в. – время войн в истории России. Как следствие, этот период был временем регулярной корректировки военно-гражданского социального законодательства. Эта сфера права охватывала оказание помощи «больным и раненым воинам» (в терминологии того времени), «членам семейств запасных и ратников» разных вариантов призыва, «жертвам войны» (пострадавшим от военных действий) и др.
В периоды военных кампаний социальные группы людей, которым требовалась помощь, их соотношение менялись. Трудность в вычленении социального законодательства в период военного времени заключается в том, что объекты социально-медицинской помощи (раненые, инвалиды) не считались в изначальном смысле слова нуждающимися в социальной помощи, а являлись жертвами военной политики государства и могли нуждаться только в медико-реабилитационных услугах, которые организовывались специализированными профессиональными медицинскими службами. В организационной, а не социальной помощи нуждались некоторые слои беженцев в период Первой мировой войны. Особой системой законодательства были защищены офицеры и члены их семей2.
Материалы очерка сознательно ограничены сферой социальной помощи неимущим лицам, пострадавшим в условиях военного времени или подлежащим угрозе резкого ухудшения уровня жизни в связи с войной. Это понимание близко современному пониманию и задачам социальной поддержки населения.
На рубеже XIX–ХХ вв. четко прослеживаются три линии развития в правовом обеспечении социальной поддержки:
1) растущая государственно организованная (структурированная) поддержка: государство (император, его правительство, появившаяся Государственная дума, органы местной власти: губернаторства, земства, городские управления);
2) традиционная частная и организованная благотворительная помощь (в том числе через именные благотворительные комитеты, находившиеся под кураторством членов императорской семьи);
3) новое направление (принцип организации помощи) – страхование на случай военной ситуации.
Исторические традиции, начальный этап складывания государственной социальной помощи и социального страхования на практике проявлялись в пересечении этих сфер организации попечения и обеспечивавших их отраслей права, запутанности законодательства.
Рассмотрим в качестве первого направления правовое регулирование помощи военным и их семьям, существовавшее к началу ХХ в. в Российской империи. В абсолютном большинстве это «нижние чины» (от рядового до капитана) и содержащиеся его трудом члены семьи. Исходным документом в этой области был Устав о воинской повинности 1874 г., который применялся в большинстве статей до января 1918 г. В начале ХХ в. действовала редакция Устава 1892 г. Согласно главе IV «О лицах неспособных к продолжению военной службы, а равно о призрении их и семейств военнослужащих» Устава,
«нижние чины, сделавшиеся во время состояния на действительной службе неспособными к продолжению оной, а также нижние чины запаса, получившие увечье во время учебных сборов, в случае неспособности их к личному труду и неимения собственных средств к жизни, ни родственников, желающих принять их на свое иждивение, получают от казны по три рубля в месяц; те же из них, которые будут признаны требующими постоянного ухода, размещаются по богадельням и благотворительным заведениям, а в случае неимения в них свободных мест, поручаются попечению благонадежных лиц с платою от казны стоимости содержания призреваемого, но не выше шести рублей в месяц»
(ст. 33; по Уставу о воинской повинности издания 1892 г. – ст. 36)3.
Семьи воинских чинов, убитых, или без вести пропавших на войне, или умерших от ран, полученных в сражениях, как указывалось в Уставе, «призреваются на основании особого о них положения» (ст. 34; по изданию 1892 г. – ст. 37), на основании общих правил призревались и семьи погибших ратников (призванных в условиях военного времени запасных). «Семейства чинов запаса, призванных в военное время на действительную службу, призреваются земством, равно как городскими и сельскими обществами, в среде коих сии семейства находятся. Тем обществам, которые не в состоянии будут своими средствами обеспечить нуждающиеся семейства, выдается необходимое пособие из казны» (ст. 35; по изданию 1892 г. – ст. 38).
Независимо от указанных видов помощи пострадавшим воинам и их семьям оказывалась помощь Александровским комитетом о раненых в виде назначения из инвалидного капитала пенсий и единовременных пособий (Свод военных постановлений. Кн. VIII. Ст. 750).
Общие положения Устава редакции 1874 г. были дополнены и конкретизированы в ходе реализации военной реформы в условиях Русско-турецкой войны 1877–1878 гг.; в отделении начальника канцелярии Александровского комитета о раненых – подготовлен «Сборник сведений об узаконениях государств Западной Европы и Американских Соединенных Штатов о призрении раненых и их семейств», в который вошли краткие «извлечения из узаконений» Австрии, Великобритании, Германии, Италии, Франции и США, сведения о семейных нижних чинах, о прекращении выплаты пособий, о выплатах «за особую храбрость» и др. Рукописный вариант 1877 г. должен был стать материалом для разработки законов4.
«Временные правила о призрении семейств чинов запаса и ратников государственного ополчения, призванных в военное время на службу» от 25 июня 1877 г., утвержденные императором 9 июля того же года, были созданы на основании опыта Главного попечительства для пособия нуждающимся семействам воинов Санкт-Петербурга, взятого под покровительство императрицей Марией Александровной.
Временные правила определяли общие нормы помощи. Женам и детям призванных на войну местные органы власти должны были обеспечить жилье, если они его не имели, отопление и продовольствие. Полагалось на каждого 1 пуд5 28 фунтов муки, 10 фунтов крупы, 4 фунта соли в месяц, что равнялось по воинскому уставу пайку месячного довольствия рядового6. Другие члены семей призывников: отец, мать, дед, бабка, братья, сестры – должны были призреваться (обеспечиваться) сельскими, городскими, дворянскими обществами, сословными общинами. Если местные органы власти были не в состоянии оказать помощь из-за дефицита собственного бюджета, они обращались за казенными кредитами. По Правилам 1877 г. безусловного права на пособие семьям призванных воинов не предоставлялось. Условие его выдачи – «неимение достаточных средств к существованию». Нуждающиеся должны были подавать письменное заявление в местные органы власти, а полицейские управления и волостные старосты – проверять действительную необходимость помощи. Пособие выплачивалось из местных средств. Удостоверение об имущественной несостоятельности в случае болезни или невозможности «приобретать пропитание собственным трудом» выдавалось полицейскими управлениями и воинскими правлениями.
Для организации попечительской работы по стране были выпущены «Временные правила об учреждении попечительств для пособия нуждающимся семействам воинов». На основании этих правил при координации Главного попечительства могли создаваться местные попечительства (губернские, городские, уездные, волостные, приходские). Попечительства разрешалось организовывать общественностью с разрешения губернатора или градоначальника и комплектовать из лиц обоего пола, проживавших в данной местности. Их деятельность заключалась в обследовании условий существования и проживания подопечных, определении размера пособий в разных формах: продовольствие, одежда, обувь, инвентарь, врачебная помощь, призрение в заведениях, в редких случаях – денежные выплаты. Средства выделялись из добровольных пожертвований, пособий земств (через прошения к ним), через поддержку Главного управления (также через систему прошений). Попечительства прекращали свою деятельность с окончанием войны, сами определяя, куда распределять оставшиеся средства.
Высочайшим повелением 26 февраля 1878 г. правила 1877 г. были обязательны для земств впредь до издания нового закона (№ 178 Правительственного Вестника) и продолжали действовать до 1912 г., но попечительства прекратили свое существование.
Призрение воинов и их семей стало осуществляться в общем порядке социального попечения. Однако корреляция законодательства в направлении выделения особых слоев (объектов) попечения продолжалась. Военным министром признавалось справедливым выдавать и единовременные пособия. Затем последовало много уточняющих циркуляров. Только за период с 1881 по 1899 г. их было издано 367. В 1880 г. товарищем министра финансов были назначены шестирублевые пособия чинам, потерявшим зрение8.
По циркуляру Департамента государственного казначейства от 9 марта 1884 г. солдаткам, не могущим быть принятыми в богадельни «за неимением в оных свободных мест», если они находятся в болезненном состоянии, не имеют средств к жизни или родственников, способных обеспечить их существование, выдавались трехрублевые месячные пособия. По постановлению еще 1874 г. разведенные жены приравнивались к солдаткам. Пособия назначались по представлению земских управ и приказов общественного призрения об отсутствии вакансий9. Таким образом, впервые назначались пособия солдаткам – вдовам нижних чинов.
По циркуляру 1890 г. воинским присутствиям были даны указания выдавать пособия в случае определенных родов болезней, ран и увечий, «препятствующих добыванию пропитания трудом», и при освидетельствовании о необходимости постоянного ухода10.
По поводу военных действий в Китае в 1900 г. были изданы высочайше утвержденные 5 декабря 1901 г. Правила о выдаче единовременных пособий из военного фонда семьям убитых, умерших от ран или пропавших без вести. Эти правила касались конкретного военного конфликта и не внесли ничего нового в порядок обеспечения воинов и членов их семей11. Таким образом, к началу ХХ в. действовавшее в отношении больных и раненых воинов и членов их семей законодательство отражало постепенный переход попечения о военных и их семьях из частно-благотворительной сферы в государственную – «казенную».
Сфера социальной помощи в своей основе строилась на базе сословного законодательства и регулировалась целым рядом документов. На начало ХХ в. к законам, отражавшим отдельные вопросы социального попечения, относились: Устав об общественном призрении (1892 г.), Устав о пресечении и предупреждении преступлений (1890 г.), Устав о земских повинностях (1890 г.), Городовое положение (1892 г.), Лечебный устав (1893 г.), Законы о состояниях (специальный том Свода законов Российской империи – «Свод законов о состоянии людей в государстве»), регулировавшие положения, права и обязанности каждого «рода людей»: дворянства, духовенства, городских обывателей, сельских обывателей.
В общем виде систему социального попечения в России в исследуемый период можно представить так. Согласно Уставу общественного призрения, заведование делами в этой сфере принадлежало Министерству внутренних дел, а в Туркестанском крае и в областях поселения казаков – Военному министерству. Руководство общественным призрением в губерниях и уездах поручалось земским учреждениям, а там, где они не были учреждены, – приказам общественного призрения. В городах призрение подлежало ведению городских общественных управлений12. На них возлагалось заведование земскими лечебницами и благотворительными учреждениями, общее попечение и призрение бедных, неизлечимых больных, умалишенных, «сирых и увечных», а также заботы об «устранении недостатка в продовольственных средствах, об оказании пособий нуждающимся» и т. п. При этом закон не указывал, при каких условиях, в каких случаях возникала эта обязанность, какими способами она должна была осуществляться13. Такое положение находило подтверждение в решении Сената (4 февраля 1880 г. № 1183), который по отношению к городскому самоуправлению признал, что устройство благотворительных заведений составляет право, а не обязанность общественного управления.
Границы компетенции органов, «отвечавших» за помощь нуждающимся, не были определены; в законах и положениях существовала несогласованность. Например, ст. 57 Устава об общественном призрении признавала обязательным для земства все расходы по общественному призрению, а Устав о земских повинностях в числе обязательных для земства расходов по призрению называет только «участие в военное время в призрении нижних чинов».
Внесословное попечение в приказах общественного призрения и земствах сочеталось в законодательстве с сословными и родственными обязанностями по оказанию помощи членам соответствующих сообществ. В Уставе о пресечении и предупреждении преступлений (ст. 162) значилось:
«Престарелые и дряхлые неимущие люди должны быть отдаваемы на содержание родственникам; буде же родственников не имеют, то отсылаемы в богадельни, больницы и другие богоугодные заведения, содержимые на иждивении тех сословий и обществ»14.
Призрение трактовалось как частность вопроса об обязательных мирских крестьянских повинностях.
В 1890–1900-х гг. юристами и попечителями ясно осознавалась необходимость формирования социального законодательства. Примером поисков в этом направлении стали дискуссии в правительственной комиссии по вопросам общественного призрения. Созданная в конце XIX в. комиссия выработала несколько законопроектов, авторами которых были выдающиеся деятели благотворительного дела. Это проекты К. К. Грота (1893 г.), В. И. Герье (1897 г.), второй проект К. К. Грота (1897 г.), И. И. Кабальта (1897 г.), проект хозяйственного департамента МВД (1898 г.), проект Е. Д. Максимова (1906 г.). Сопротивление реализации этих юридических проектов оказывалось, в первую очередь, со стороны МВД. В 1917 г. известный деятель общественной благотворительности Е. Д. Максимов вспоминал, что его проект 1898 г. горячо поддержали земства, но К. П. Победоносцев и С. Ю. Витте его отвергли как слишком «демократичный». К. П. Победоносцев, идеализируя крестьянские традиции, считал, что надо поручить дело попечения церкви «как в старину у нас, и как теперь отчасти делается в крестьянстве»15. Важным вопросом в дискуссиях в кругах, заинтересованных в развитии социального законодательства, был вопрос о «нижней» (ближней к призреваемому, «контактирующей» с ним) структурной единице в деле организации социальной помощи. Победоносцев полагал, что это должен быть церковный православный приход16. Большинство деятелей попечительской сферы считали необходимым введение волостной земской единицы. В некоторых городах стали создаваться в конце XIX в. участковые попечительства по типу Эльберфельдской системы в Германии, и этот опыт рассматривался многими как перспективный. В Сибири опыт создания участковых попечительств использовался в Иркутске, Томске.
О проекте
О подписке