Предисловие

5 сентября 2005 года, выступая перед членами Правительства, Госсовета и депутатами парламента, Президент В. Путин объявил о необходимости сконцентрировать государственные усилия на нескольких направлениях – здравоохранении, образовании, жилищной политике и сельском хозяйстве. Эти направления получили статус национальных проектов, развитие которых Президент взял под личный контроль. 27 октября 2005 года указом Президента создается новая структура – Совет по реализации приоритетных национальных проектов в составе 4 7 человека – госслужащих, представителей местного самоуправления, бизнесменов, экспертов. Возглавил совет лично Президент РФ. 14 ноября 2005 года Президент РФ В. В. Путин усиливает Правительство новыми кадрами – глава президентской администрации Д. Медведев назначен первым вице-премьером, ответственным за реализацию национальных проектов.

В наше время языковой расхлябанности слова и смыслы ведут самостоятельное существование. Проектом теперь именуют все что угодно: съемку сериала, выставку фотографий, раскрутку очередной поп-звездочки. Вот и с национальными проектами произошло нечто подобное. Программы делаются для того, чтобы объяснить, ЧТО надо делать. Проект отвечает на вопрос, КАК это осуществить. ПЛАН – когда, какими силами, за какие деньги осуществить проекты в их конкретности. Но что делать, слова сказаны, вошли в оборот, придется ими пользоваться, но все же резонно иметь в виду, что пока еще речь идет не более чем о набросках программ.

Невозможно переоценить важность того факта, что, несмотря на застарелое сопротивление МЭРТ и Минфина, под прямым нажимом Президента Путина поставлены задачи национального масштаба, а затем для оперативного управления решением этих задач была сформирована штабная по существу структура вице-премьера Дмитрия Медведева. Однако сама уже выкладка этих набросков программ в одной брошюре справочного характера позволяет заметить несколько существенных вещей.

Наброски программ сохраняют традиционный отраслевой характер: образование само по себе, медицина (говорить об охране здоровья в широком смысле здесь не представляется возможным) – отдельно, доступное жилье – обособленно, АПК – отдельно. При более внимательном прочтении обнаруживается, что за вполне внятным обозначением целей сразу же следует россыпь мероприятий, каждое из которых можно развернуть на пять проектных способов. И это при том, что по поводу выбора любого из предусмотренных программами действий у трех экспертов девять разных мнений, вплоть до глубокого сомнения в эффективности единичной меры в отрыве от комплекса прочих необходимых мер, в очерк программ не включенных.

Главное затруднение в том, что реализацию новых программ должны осуществлять наличные институты управления, которые, мягко говоря, к этому подготовлены в очень малой степени, причем осуществлять их они должны в рамках обычной схемы региональных конструкций власти и муниципального управления в стадии перехода из прежнего состояния в новое.

Все национальные проекты напрямую обращены на человека, на повышение его защищенности, и это, разумеется, превосходно. Беда лишь в том, что люди живут не в программах и даже не в проектах, а в городах разного калибра и в сельских поселениях очень разной масти, что эти города и села находятся в регионах столь разных, в политических режимах столь непохожих, что двух одинаковых проектов реализации одной программы быть не может. Вернее, такие проекты, конечно же, могут быть начертаны, и даже как проекты типовые (есть все основания ожидать, что нечто такое будет предпринято), но быть эффективными при этом они решительно не в состоянии. Одно утешение все же есть. В отличие от типовой пятиэтажки, где проект обладал полнотой детализации всех ее злосчастных элементов и поэтому мог быть воплощен на любой широте и долготе почти в точности, даже типовой план мероприятий по реализации очерка программы обрастет таким множеством специфических прочтений в реальности регионов и городов, что кое-где нечто полезное несомненно случится.

В простой рядоположности сжатых материалов, относящихся к различным национальным проектам, есть уж то несомненное достоинство, что она буквально взывает к тому, чтобы, наконец, федеральная исполнительная власть уяснила ключевое значение отсутствующего сегодня звена стратегического планирования. Единственным инструментом реального согласования программ и достижения искомого синергетического эффекта проектов их воплощения является программа пространственного развития страны. Программа, которой нет, которую лишь в очерковом виде представило Министерство регионального развития и о которой никто не имеет внятного представления.

Есть печальный парадокс в том, что разработка таких программ началась в России еще в 1915 году под руководством В. И. Вернадского в рамках Комиссии по естественным производительным силам, продолжалась в программе ГОЭЛРО, развивалась в деятельности СОПС – Совета по производительным силам. Она хотя бы отчасти была продвинута в годы первых пятилеток, затем утратила энергетику по мере того, как единое народно-хозяйственное планирование было растащено по отраслям и ведомствам, а затем… флаг, выпавший из наших рук, был подхвачен в Европе и США, в Израиле и Малайзии, в Японии и Египте. Теперь там, и в Европейском союзе в особенности, территориальное планирование, оперирующее отнюдь не административными единицами, а макрорегионами в полноте их экономического и социального бытия, стало основанием для вполне самостоятельных действий и государственных ведомств, и муниципалитетов, и бизнеса, что особенно существенно.

Пора понять, что это не каприз яйцеголовых, а стратегия, оправдавшая себя достаточно долго и масштабно, позволяя выжимать из затрат максимальную отдачу.

Казалось бы, очевидно, что доступное жилье нужно, разумеется, вообще, но в особенности оно нужно там, где есть шансы роста, шансы концентрации трудоспособного населения. Что там же, в точках роста, нужно всемерное усиление университета, что именно там нужен современный медицинский центр и именно в сфере прямого влияния этих точек роста, естественным образом совпадающих с некоторыми городами, есть смысл вкладывать силы и средства в развитие сельского хозяйства. Казалось бы, ясно, что в условиях демографического сжатия страны, предотвратить которое на ближайшие двадцать лет возможности нет, именно максимальная концентрация всех усилий (а значит, и всех программ) на ограниченном количестве узлов означает создание условий для возможного дальнейшего роста, что сам этот рост зависит от сосредоточения усилий. Тем не менее пока еще это понимание не пронизывает собой национальные проекты, которым грозит опасность размазывания по российским просторам слоем столь тонким, что совокупный эффект может обмануть ожидания с весьма неприятными социальными последствиями.

Сказанное не означает, разумеется, отказа от поддержки периферий относительно точек роста. Это лишь значит, что сами программы должны быть расслоены на программы именно поддержки и на программы развития в собственном смысле слова. Только после этого есть смысл развернуть программу в конкретные проекты в конкретных местах, определив для их реализации новые организационные механизмы.

Здесь не место обсуждать каждый из национальных проектов в отдельности – это требует особого разговора, но тот факт, что выкладка разъясняющих материалов в одной брошюре провоцирует на размышления в жанре конструктивной критики, говорит о несомненной практической полезности этого издания.

Вячеслав Глазычев,

член Общественной палаты,

председатель Комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления

ПРОЕКТ
«ДОСТУПНОЕ И КОМФОРТНОЕ ЖИЛЬЕ – ГРАЖДАНАМ РОССИИ»

ОСНОВНЫЕ ПРОГРАММНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПРОЕКТА^[1]

● Увеличение объемов жилищного строительства.

● Увеличение объемов ипотечного кредитования.

● Формирование нормативной базы, необходимой для выпуска ипотечных ценных бумаг.

● Увеличение уставного капитала Агентства по ипотечному жилищному кредитованию.

● Снижение среднего времени нахождения в очереди на улучшение жилищных условий.

● Поддержка молодых семей.

● Исполнение государственных обязательств по предоставлению жилья ветеранам войн и вооруженных конфликтов, чернобыльцам, инвалидам и другим категориям граждан.

ЦЕЛЕВЫЕ ОБЪЕКТЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРОЕКТА

● Субсидирование приобретения молодыми семьями жилья, в том числе и молодыми специалистами на селе.

● Государственная поддержка ОАО «АИЖК».

● Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры.

● Обеспечение жильем ветеранов и инвалидов.

УВЕЛИЧЕНИЕ ОБЪЕМОВ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Президент РФ В. Путин:

«Наша задача – к 2007 году обеспечить значительный рост объемов жилищного строительства, по отношению к уровню 2004 года не менее чем на одну треть».

(Выступление на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета, 5 сентября 2005 года)

Первый заместитель председателя Правительства Д. Медведев:

«Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктуры должно позволить увеличить объем жилищного строительства к 2007 году более чем на одну треть по сравнению с 2004 годом. Это должно создать условия для сбалансированности спроса и предложения на рынке жилья, что является крайне важным».

(Выступление на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов, 29 ноября 2005 года)

15 декабря 2005 года Министерство регионального развития РФ представило председателю Правительства Михаилу Фрадкову скорректированный доклад о реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».

Главным механизмом реализации проекта является федеральная целевая программа «Жилище». Особенность новой программы – ее сбалансированность с точки зрения федеральной поддержки и стимулирования не только спроса, но и предложения на рынке жилья. Базовые задачи будут решаться путем реализации комплекса нормативно-правовых, организационных и финансовых мероприятий по четырем основным направлениям, первое из которых – развитие жилищного строительства.

Чтобы обеспечить людей недорогим жильем, прежде всего нужно больше строить. Однако до сих пор темпы роста строительства сдерживало отсутствие коммунальной инфраструктуры на предоставляемых земельных участках.

Просто выделить земельный участок – мало, так как построенные на нем здания станут жилым микрорайоном, только если к ним проведены свет, тепло, вода, построены дороги и т. п. Как правило, вкладывать средства в строительство инженерных сетей и инфраструктуры муниципалитеты вынуждают самих строителей. В результате получается и долго, и дорого. Страдает бизнес, а еще больше – будущие жильцы, покупающие метры по цене, включающей все эти дополнительные расходы.

Новый Градостроительный кодекс обязал городские власти предоставлять под застройку участки со всей необходимой инфраструктурой. Норма эта вступила в действие с 1 октября 2005 года и должна помочь развернуть массовое строительство. Но на такую подготовку в местных бюджетах очень часто просто не хватает денег.

В начале ноября 2005 года Росстрой объявил о проведении конкурсного отбора земельных участков для выполнения проекта «Доступное жилье». Субъектам Российской Федерации было предложено в течение ноября подготовить и представить в агентство данные об имеющихся земельных участках, планируемых к застройке в 2006—2010 годах и не обеспеченных собственным финансированием строительства коммунальной инфраструктуры.

Правительство пообещало регионам вполне конкретную финансовую помощь. Механизм ее получения следующий: за счет средств федерального бюджета будут осуществляться госгарантии на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой и субсидирование процентов по банковским кредитам. То есть на все необходимые работы организация будет изыскивать средства самостоятельно – скорее всего брать кредит. Государство же поможет его вернуть. При этом федеральные гарантии предполагается предоставлять на часть суммы основного долга – в 2006 году не более 70%, начиная с 2007 года – не более 50%, ответственность за оставшуюся часть возлагается на банки и заемщиков.

(«Российская газета», 02.11.2005)

Предоставление за счет средств федерального бюджета государственной гарантии на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой и субсидирование процентов по банковским кредитам как раз и осуществляется в рамках программы «Жилище».

В качестве дополнительного обеспечения кредитов могут быть использованы гарантии субъектов Российской Федерации, муниципалитетов, залог прав заемщиков на земельный участок, который обеспечивается коммунальной инфраструктурой, другие активы заемщиков. При этом предполагается, что общий объем бюджетной гарантии по кредитам не может быть более 70% от основной суммы.

Поскольку кредиты на подготовку земельных участков могут быть обеспечены возвратом средств от продажи земельных участков, обеспеченных коммунальной инфраструктурой, или жилья, построенного в последующие периоды, то кредиты должны предоставляться на срок не менее 2–5 лет. При этом государственная гарантия должна быть предусмотрена в необходимом объеме на весь срок кредитования.

Субсидирование процентов по займу будет производиться в размере 50% на весь срок выплаты. Данная мера федеральной поддержки будет реализована на условиях софинансировани на паритетной основе со стороны региональных или местных бюджетов.

На реализацию подпрограммы предусмотрено:

в 2006 году – 12,5 млрд. – государственная гарантия от 2 до 5 лет и 1,7 млрд. рублей – на субсидирование по процентным ставкам;

в бюджете 2007 года планируется предусмотреть 17,5 млрд. рублей государственной гарантии на период от 2 до 5 лет с учетом гарантии, предоставленной в 2006 году.