Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Н. А. Власенко

Одобрено на секции публичного права Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012

Авторский коллектив

Н. А. Власенко – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации (гл. I, § 1)

С. А. Грачева – кандидат юридических наук (гл. I, § 2)

Е. Е. Рафалюк – кандидат юридических наук (гл. I, § 3)

А. В. Павлушкин – кандидат юридических наук (гл. I, § 4)

О. И. Тиунов – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации (гл. II)

А. А. Шевелевич – кандидат юридических наук (гл. III)

С. П. Андрусенко – младший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (гл. IV)

А. А. Гравина – кандидат юридических наук (гл. V)

А. В. Габов – доктор юридических наук (гл. VI в соавторстве)

А. Е. Молотников – кандидат юридических наук (гл. VI в соавторстве)

Н. А. Голованова – кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации (гл. VII)

Введение

Коррупция – явление несовместимое с нормальным и эффективным функционированием государства, права и общества, несет в себе отрицательную моральную и юридическую оценки. Учитывая сложность причин, порождающих коррупцию и многообразие форм ее проявления, подход к противодействию ей должен быть комплексным. Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит праву, универсальному средству борьбы с противоправными деяниями.

Право воздействует на общественные отношения посредством ряда специальных правовых средств, образующих механизм правового регулирования. Под правовыми средствами противодействия коррупции понимаются прежде всего нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупционным отношениям и юридические технологии, сопряженные с эффективным выполнением, правовым инструментарием, юридической техникой, толкованием права и формами правореализационной практики, способствующими снижению негативных факторов коррупционной деятельности устранению причин, ее порождающих.

Настоящее научно-практическое пособие комплексно освещает вопрос о правовых средствах противодействия коррупции.

Цель данного издания – раскрыть сущность, особенности и систему правовых средств борьбы с коррупцией, а также сформировать у читателя знания и навыки по противодействию коррупции.

Структура книги соответствует поставленной авторами цели. В ней последовательно рассматриваются теоретико-правовые основы противодействия коррупции; международно-правовое регулирование противодействия коррупции; административно-правовые и уголовно-правовые меры борьбы с коррупционными фактами; предупреждение коррупции при осуществлении правосудия; гражданско-правовые средства противодействия коррупции в бизнесе, а также зарубежное законодательство в борьбе с коррупцией.

Представленное научно-практическое пособие предназначено для всех интересующихся вопросами правовых средств противодействия коррупции, в связи с чем материал в пособии изложен в доступной форме, что позволяет использовать его учащимися для самоподготовки, а также при подготовке к текущим и промежуточным формам контроля по учебным дисциплинам, посвященным антикоррупционной проблематике.

Настоящее научно-практическое пособие продолжает серию трудов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по проблемам профилактики и противодействия коррупционным правонарушениям.^[1]

Глава I. Теоретико-методологические основы противодействия коррупции

§ 1. Правовые средства противодействия коррупции: понятие и социальная роль

Противодействие коррупции должно иметь комплексный характер, что объясняется сложной природой данного явления. Каждая из сторон коррупции имеет собственное происхождение и глубоко уходит в особенности жизни человека. Речь идет о нравственных, социальных, экономических, политических и иных аспектах человеческого поведения, его мотивации. Правовая сторона жизни человека или, по выражению ряда авторов, – правовая жизнь,^[2] также может содействовать коррупционным отношениям и даже провоцировать их. В этом случае с долей условности можно говорить о правовых причинах коррупционных поступков. Между тем высокое нравственное предназначение права как феномена культуры должно выступать эффективным средством противодействия коррупции.

Таким образом, если идти по пути связи причин происхождения коррупционных явлений и средств противодействия им, то можно выделить нравственные, социальные, политические и иные средства противостояния коррупции. В их числе важное место занимают правовые.

Развитие коррупции в России вошло в стадию создания обширных и устойчивых интегрированных структур с сетевой формой организации. Это преступные сообщества, созданные для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности, участники которых объединяются не только для извлечения прибыли из такой деятельности, но и в целях эффективного осуществления инвестиций в расширение коррупции как особого рынка криминально-коррупционных услуг. Наиболее активны здесь отдельные группы государственных чиновников, определенные коммерческие или финансовые структуры, криминальные образования для защиты коррупционных сетевых структур и др.^[3] По оценкам специалистов, большие масштабы коррупция приобрела в органах государственной и муниципальной власти, имеют место коррупционные правонарушения в государственных корпорациях, бизнес-структурах. При этом она имеет тенденцию не только к расширению, но и к институционализации и легализации. При характеристике коррупции и ее динамике важно учитывать причины ее возникновения и развития:

– неэффективность государственной власти при осуществлении экономических и социальных реформ, их неудовлетворительная подготовка, в том числе с позиции научной составляющей;

– криминализация политической элиты российского общества, ее сращивание с нелегальным бизнесом и капиталом;

– отсутствие или низкое качество антикоррупционных законов, а также подзаконных актов;

– прогрессирующая высокими темпами моральная деградация определенных слоев общества;

– низкий уровень нравственной и профессиональной подготовки (кадровой, технической и т. д.) правоохранительных органов, не всегда способных противодействовать организованной преступности, коррумпированным структурам всех уровней;

– весьма небольшой риск возможного разоблачения коррупционных структур, их лидеров, а также неприятие к ним соответствующих правовых, профессиональных и нравственных мер; и др.

Кроме этого, при характеристике российской коррупции нужно учитывать и такие факторы:

– неоправданное и многократное увеличение чиновников, часто служащих кадровой основой для развития коррупции;

– быстрый рост теневой экономики и незаконно нажитых денежных ресурсов, являющихся источником финансирования коррупции;

– сложившаяся привычка терпимости слоев населения к коррупции и снисходительное отношение к ней;

– наличие огромного и все возрастающего разрыва между доходами наиболее богатых и беднейших слоев населения;

– массовый кадровый обмен между государственными и коммерческими организациями; и др.^[4]

Сказанное говорит в пользу того, что размах коррупции, ее рост стал серьезной национальной угрозой в России. Экономика пробуксовывает, социальная сфера недополучает соответствующих финансовых и материальных ресурсов, разрушаются нравственные устои общества. Коррупция на бытовом уровне становится элементом жизни человека. Противодействие коррупционным отношениям, ее динамике должно стать не только важным элементом внутригосударственной политики, но и предметом исследования гуманитарных наук, в том числе юриспруденции.

Доктринальные подходы к изучению коррупции в праве исследовала академик РАН Т. Я. Хабриева.^[5] Теоретический анализ коррупции с точки зрения отклоняющегося поведения провел профессор Ю. А. Тихомиров. «Коррупция, – пишет автор, – одно из наиболее редких негативных отклонений деятельности от целей и содержания правового регулирования. Ее причины кроются в уровне и укладе жизни людей, их сознании, в низком уровне деятельности звеньев публичной власти и плохой правовой регламентации оказания услуг гражданам и юридическим лицам».^[6] Совершенно верно, что коррупционное поведение есть «резкое» отклонение от целей и содержания правового регулирования, как верно и то, что ненадлежащая правовая регламентация оказания услуг является причиной такого вида отклоняющегося поведения. Но следует идти дальше и видеть причины коррупционности современного российского общества в кризисе политической системы и права в целом. Важна также и выработка средств противодействия данному явлению.

Социальные средства, их роль в человеческой деятельности. Понятие правовых средств. Человеческая деятельность немыслима без постановки целей и соответствующих средств их достижения. Толковые словари определяют средства как приемы, способы действия для достижения чего-либо; или как орудия для осуществления какой-либо деятельности.^[7] К. В. Шундиков пишет, что в широком смысле под средством следует понимать любое явление, с помощью которого претворяется идеальная модель, цель в реальный материальный результат.^[8] Безусловно, средство можно толковать очень широко как общественную историческую ситуацию, самого человека, его интеллектуальный потенциал и физические способности, активность, нравственную и экологическую культуру и др. Таким образом, термин «средства» многозначен и может использоваться как конкретизирующая или уточняющая языковая единица.

Категория правовых средств тесно связана с понятием механизм правового регулирования, который был разработан С. С. Алексеевым,^[9] полагающим, что правовое регулирование возможно за счет определенных форм и звеньев – запреты, правоспособность, право и обязанности и др. Вскоре автор пошел дальше, провозгласив, что правовое регулирование и его результат может быть достигнут посредством механизма правового регулирования, и определил его как «взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которого обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения».^[10] Как видно, в центре категории механизма правового регулирования находится система правовых средств. В числе взаимосвязанных основных правовых средств автор назвал правовые нормы, правоотношения, правоприменительные акты и юридические последствия (правореализацию). Впоследствии такой подход получил широкое признание в юридической литературе и стал называться инструментальным.^[11] В. А. Сапун стал обосновывать инструментальную теорию права как результат аналитического подхода в праве и оценки юридических средств.^[12] Б. И. Пугинский предпринял удачную попытку исследования правовых средств в хозяйственных отношениях, при этом справедливо отмечая, что познание правовых средств – сложная теоретическая задача, которая сдерживается недостаточной исследованностью регулятивных механизмов права.^[13]

Впоследствии категория «правовые средства» начинает обособляться и приобретать собственное значение, например, в учебнике «Проблемы теории государства и права» под ред. М. Н. Марченко появляется специальная глава «Проблемы правовых средств».^[14] Автор главы – А. В. Малько – верно подмечал, что правовые средства действуют и имеют эффект «в связке» цель – средство – результат.^[15] И еще одно важное замечание делает данный автор: «Юридические средства объединяются в определенную систему для решения поставленных задач… с тем, чтобы добиваться специально значимых результатов».^[16]

Виды правовых средств. По этому вопросу в юридической литературе высказаны различные точки зрения.^[17] Дело в том, что в правоведении понятие средства имеет некоторую неопределенность, и с ним можно сопоставить такие термины, как «правовые феномены», «правовые факторы», «правовые действия» и др., которые в определенном смысле взаимозаменяемы.^[18] Наиболее конструктивной следует считать позицию, согласно которой правовые средства необходимо подразделять на юридические установления, сформулированные в правовых нормах, и юридические технологии (деяния).^[19] Безусловно, такое деление безотносительно, ибо они могут действовать только в сочетании и дополнении друг друга. Не могут юридические технологии существовать вне правового опосредования, вне юридических конструкций и моделей.^[20] Из этого, с нашей точки зрения, исходил и Б. И. Пугинский, отмечая, что «правовые средства – интегрированные образования, соединения действий, основанных на правовых установлениях и усмотрении субъектов».^[21] Как видим, автор, кроме правовых установлений и действий, уделял внимание правовому усмотрению, что справедливо, ибо усмотрение и в создании правовых средств, и в деле реализации может быть использовано достаточно продуктивно.

Роль правовых средств нельзя рассматривать вне категорий «цель», «цель в праве», «цель в правовом регулировании», и, безусловно, «результат». В философии цель толкуется как то, что «представляется в сознании и ожидается в результате определенным образом направленных действий».^[22] Правовое регулирование невозможно без целеполагания, где главным выступает упорядочивание общественных отношений. Однако эту цель в известной степени можно назвать технической, ибо вечный вопрос качества упорядоченных отношений – уровень соответствия потребностям и интересам населения предоставленных возможностей обществом и государством. Цели правового регулирования могут быть и более конкретны – например, противодействие коррупции, ее искоренение. Совершенно верно мнение о том, что «цели законодателя выходят за пределы содержания нормативного правового предписания – кроме случаев, когда речь идет о некоторых нетипичных предписаниях (целевых нормах) и юридических целях».^[23]

Таким образом, следует отличать цель правового регулирования и цели в правовом регулировании. Относительно противодействия коррупции можно сказать, что низвержение коррупционных отношений, ее причин является глобальной целью правового регулирования и вливается в гармонию механизма правового регулирования. Однако добиться этого результата невозможно без решения конкретных задач (целей), например в сфере управления, статуса государственных служащих и др. В настоящее время в нормативной правовой системе России таких задач гораздо больше, ибо законодатель в прошлом если и ставил такую цель, то в незначительной мере.

Цели и средства их осуществления тесно переплетены и взаимообусловлены. Невозможно достичь цели, не располагая адекватными средствами. В то же время так называемая частная цель не предполагает глобальных средств, в числе которых, например, теоретические. Относительно коррупции как глобального и во многом межгосударственного явления следует рассуждать и в части глобальной правовой (наряду с социальной, политической) цели и задач меньшего объема.

Целью правовых средств противодействия коррупции является создание правового и эффективного государства. Под этим подразумевается прежде всего формирование институтов, позволяющих нормально функционировать общественным механизмам государства, проводить социальные преобразования, повышать эффективность национальной экономики, вызывать в российском обществе уважение к государству, а также ее государственным институтам, создавать имидж России на международной арене.^[24] В любом случае цель правовых средств противодействия коррупции направлена на полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правового государства и высокого уровня правовой культуры общества и личности.

Правовые средства противодействия коррупции должны сочетать в себе средства-установления и средства-деяния (технологии); их выбор и сочетание должны быть подчинены главной цели – противодействию коррупции. Кроме того, они должны быть адекватны и эффективны.