Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Принцип приоритета публичных расходов означает, что объем необходимых расходов определяет объем доходов, т. е. источников покрытия расходов. В противном случае потеряло бы смысл само составление бюджета, который направлен на финансовое удовлетворение публичных потребностей, исполнение публичных функций, в том числе оборонительных и социальных. Государство обладает разнообразными способами мобилизации доходов: от прямого изъятия собственности (через установление новых налогов или повышение их ставок, национализацию) до рыночных механизмов (через продажу государственной собственности, ее возмездное использование, введение государственной монополии на определенные виды деятельности и т. д.). Невозможность обеспечить расходы бюджета говорит о слабости публичной власти или о слабости системы управления в публично-правовом образовании.

Трансформация государственности России, начавшаяся в конце прошлого века, проходила весьма болезненно и сопровождалась значительными преобразованиями содержания, организации и механизма управления бюджетной деятельностью. Существенно изменились бюджетные отношения с участием Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, появились новые субъекты бюджетного права, модернизировалась система бюджетных учреждений. Встроившись в рыночную систему, бюджет стал важным рычагом экономической политики публично-правовых образований, необходимым для производства государством благ, удовлетворяющих потребностям всего общества, влияющим на формирование частного сектора экономики, финансово обеспечивающим функцию социальной защиты, а также поддержки и стимулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности. Разумеется, формы распределения ресурсов общества не ограничиваются только и исключительно бюджетами государства и его территорий. Однако представляется, что именно интегрированный, транспарентный бюджет является оптимальным инструментом управленческой деятельности Российской Федерации, потенциал которого в деле решения социально-экономического развития страны, как верно отметил А. Д. Селюков, используется в настоящее время не в полной мере.[452] При этом необходимость совершенствования регламентации финансово-правовых инструментов поддержания устойчивости и сбалансированного функционирования бюджетов и бюджетной системы детерминирована, в том числе, значительным увеличением долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и связанным с этим рисками. Так, на 1 января 2015 года у десяти субъектов Российской Федерации госдолг превысил объем налоговых и неналоговых доходов;[453] на 1 января 2016 года таких субъектов стало уже четырнадцать.[454] В 64 субъектах изменение объема госдолга за 2015 год произошло в сторону его увеличения, причем в некоторых регионах – более чем в полтора раза (Пермский край, Иркутская область, Ростовская область, Магаданская область, Республика Хакасия).[455] В условиях стагнации налоговых доходов и невозможности снижения