Цитаты из книги «Повышение эффективности бюджетных расходов»

финансовых интересов другой стороны. Таким образом, каждая из форм взаимоотношений федеральных национальных счетных палат и региональных палат имеет свои преимущества и недостатки. В каждом случае главным является не то, какое регулирование положено в основу взаимодействия, а то, как оно осуществляется на практике, при безусловном действии принципов федерализма, учета взаимных интересов и общей заботы об общности государства. Важным моментом является результативность работы высших контрольных органов. В законодательстве большинства стран предусмотрено право контрольных органов давать проверяемым организациям обязательные предписания, обращаться в компетентные органы с требованием принятия необходимых мер и привлечения к ответственности виновных. В некоторых странах (Франции, Испании, Италии, Греции) счетные палаты в большей или меньшей степени выступают как судебный орган по финансовым вопросам. Так, палата счетов Испании, именуемая счетным трибуналом, имеет право привлекать к финансовой ответственности лиц, имеющих обязанность управления имуществом и ценными бумагами. В большинстве стран государственные органы контроля не имеют исполнительных полномочий, поэтому одним из важных средств влияния на администрацию является опубликование отчетов в средствах массовой информации и представление их парламенту или представительству и президенту. В заключение необходимо отметить, что финансовый контроль в зарубежных странах всегда рентабелен. Так, за 1997 г. финансовый эффект от деятельности национального контрольно-ревизионного управления Великобритании в 7 раз превысил расходы на проведение этой работы, а в США составил 21 млрд долл.

строительство осуществляется земельными строительными управлениями ниже министерского уровня, федеральная счетная палата ограничивается в своих проверках деятельностью министерств, а контрольные действия относительно подрядных организаций оставляют за собой земельные счетные палаты. В области высшего образования, экономической и аграрной структуры, охраны береговой зоны, где финансирование осуществляется совместно, федеральная палата проверяет расходы, в которые федерация вносит свою долю. Согласно решению федерального конституционного суда контроль федеральной палаты в случаях оказания финансовой помощи землям простирается только до передачи средств землям, но на основе соглашений палаты обмениваются результатами и этих проверок. Совместные проверки в Германии на практике не осуществляются прежде всего в силу значительных проблем координационного характера. Дублирования удается в определенной степени избежать путем взаимных договоренностей и переговоров. Совместные проверки проводятся, например, в Великобритании национальным контрольным управлением и контрольно-ревизионными комиссиями Англии и Уэльса. В любом случае результаты сообщаются проверяемым организациям сепаратно. В области проверок управления налогами до недавнего времени некоторые земельные палаты настаивали на своем участии во всех проверках федеральной палаты на земельном уровне. Однако на основании изменившихся принципов контроля, когда комплексная тематическая контрольная проверка стала осуществляться в нескольких учреждениях, земельные счетные палаты прекратили свое сопротивление. Имеющиеся трудности, проистекающие из разделения задач и финансирования, видимо, останутся и при более детальном конституционном разграничении полномочий, поэтому уже в течение ряда лет, и часто успешно, они компенсируются посредством более интенсивного сотрудничества счетных палат. На практике это происходит, как уже говорилось, путем заключения соглашений и взаимным делегированием прав по проведению проверок, а также регулярными встречами, конференциями, деятельностью различных рабочих групп, координацией вопросов повышения квалификации сотрудников. Примечательно, что решения, принятые единогласно, не являются для счетных палат обязательными, но, как правило, счетные палаты, принимающие совместные решения, придерживаются их. Сотрудничество счетных палат, также как и взаимодействие федерации и земель, исходит из важных принципов доброжелательности, учета

наряду с национальной счетной палатой имеются региональные учреждения контроля, президенты которых являются одновременно членами национальной палаты. Региональные палаты заседают под председательством президента национальной счетной палаты и определяют свои задачи, состоящие прежде всего в проведении тематических проверок для поддержки национальной палаты. Кроме того, региональные палаты имеют административные права в отношении местного бюджета, с их согласия бюджет утверждается префектом. В Австрии регулирование для федеральных земель очень различается. Некоторые контрольные органы интегрированы в региональную систему управления (например, контрольная служба г. Вены). Другие учреждения организованы как Счетные палаты или контрольные комитеты, имеют больше самостоятельности и подчиняются региональному парламенту. Контрольные мероприятия утверждаются вместе со Счетной палатой федерации, которая отчитывается перед парламентами федерации и регионов. Отношение федеральной счетной палаты ФРГ к земельным счетным палатам в значительной степени определяется самостоятельностью земель (коммуны причисляются к землям), которые имеют собственные конституции, органы законодательной и исполнительной власти, самостоятельны и независимы в ведении бюджетного хозяйства. Соответственно у счетных палат нет иерархического подчинения, ни одна из них не имеет права давать указания другим и осуществлять за ними надзор. Однако принятые на федеральном и земельном уровне постановления о финансовом контроле предусматривают в значительной степени одинаковую организацию. Сопоставимость постановки задач ведет к тому, что и методы работы являются сходными. Финансовые системы территориальных образований в Германии тесно переплетены, сферы ответственности накладываются друг на друга. Например, коллективные налоги (подоходный, корпоративный, налог с оборота), поступающие как в бюджет федерации, земель, коммун, в рамках «управления по поручению» взимаются землями. Чтобы рационально организовать проверки между федеральными и земельными счетными палатами, были достигнуты соглашения, касающиеся взаимодействия счетных палат как в целом, так и в четко определенных областях экономики. В целом на практике счетные палаты сообщают друг другу результаты проверок и обмениваются перед началом финансового года своими планами относительно аспектных и тематических проверок. Большая часть задач федерации в области строительства решается землями по поручению федерации на основе договоренности. Хотя

Таким образом, видно, что на передний план в последнее десятилетие наряду с традиционными задачами высших контрольных органов (законностью, целесообразностью, правильностью, экономностью использования государственных средств), выходит контроль эффективности всей управленческой системы. При этом учтановлено, что в случае законности, но неэффективности какого-либо административного действия у высшего контрольного органа возникает право законодательной инициативы, т. е. он может разрабатывать оптимальные альтернативные решения. Во многих федеративных государствах важным аспектом деятельности высших органов финансового контроля является взаимодействие с региональными органами контроля. В зависимости от степени самостоятельности региональных субъектов федерации, определяемой конституцией или законодательством, органы финансового контроля осуществляют свою деятельность в самых разных видах – от полной зависимости от центральной счетной палаты до абсолютной самостоятельности. Остановимся на этом опыте более подробно, тем более что это актуально для Российской Федерации. Полную зависимость можно найти, например, в Китае, где Госсовет создал орган финансового контроля. При этом в провинциях, автономных округах и городах созданы местные учреждения контроля, которые подчинены и подотчетны вышестоящим учреждениям контроля. Подобные отношения существуют в Индии, где генеральный контролер и аудитор руководят проверками как на уровне федерации, так и в отдельных федеративных штатах. Все отчеты контрольных учреждений региональных служб финансового контроля утверждаются ими и представляются правительству. Кроме того, есть еще много смешанных форм. Во многих государствах Европейского союза региональные счетные палаты не зависят от центральных государственных контрольных органов, хотя имеет место определенная координация контрольной деятельности на земельном уровне. С этой целью созданы комитеты, чтобы разрабатывать единые подходы к проверкам или обеспечивать единые критерии проверок (например, в Италии и Испании). Частично централизованно происходит отчетность перед центральной счетной палатой (например, в национальном контрольно-ревизионном управлении Великобритании – для контрольно-ревизионных учреждений Англии, Шотландии и Уэльса). Иногда отдельные контрольные задачи передаются региональным контрольным органам (кантональные проверки в Швейцарии). Особенности имеет регулирование во Франции и Австрии. Во Франции

деятельности этих министерств и других организаций, финансируемых этим учреждением, а также предварительный контроль. Подготовленные отчеты передаются главе проверяемой организации и Конгрессу. Четыре года спустя закон о реформе правительственного управления расширил сферу действия закона о главных финансовых служащих, предписав, чтобы все учреждения, подвергшиеся аудиту, составляли ежегодные финансовые отчеты. В некоторых странах в отношении государственных представителей – инспекторов предусмотрена личная ответственность. Так, во Франции государственные бухгалтеры должны представлять в Счетную палату отчеты, в которых они обязываются внести деньги из собственных средств в счет погашения необоснованно не взысканных поступлений или неправильно выполненных платежей по расходам по заключению генерального прокурора, имеющего вес судебного постановления. В США ГКУ оказывает помощь Конгрессу в его законодательной и контрольной деятельности. Особое внимание при этом уделяется повышению эффективности управления. Этому способствовал принятый в 1993 г. «закон о результатах», направленный на улучшение программирования федеральных учреждений путем разумного стратегического планирования, постановки ориентированных на результат целей, соответствующих интересам налогоплательщиков. В соответствии с этим законом ГКУ США проводит экспертную аналитическую оценку стратегических (пятилетних) планов, представляемых федеральными учреждениями. ГКУ работает также с исполнительными органами над всеми аспектами реформы управления и информационных технологий. Управление подготавливает Конгрессу достоверную финансовую информацию и аналитические материалы по всему спектру федеральных учреждений и программ, тесно сотрудничает с генеральными инспекторами в проведении финансовых аудитов в министерствах и ведомствах. Кроме этого, ГКУ США в рамках отчетности правительства предписывает стандарты отчетности, определяет ревизионные стандарты для правительственных учреждений всех уровней, принимает решения по юридическим аспектам вопросов, касающихся правительственных доходов и расходов, а также по поводу возможных протестов против распределения федеральным правительством подрядов на производство тех или иных работ. В других странах (Франции, Великобритании, Испании) экспертная деятельность государственных органов контроля законами не предусматривается.

парламента, депутатов, правительства (Чехия). В Великобритании учитывают предложения парламента, однако заключительный выбор проверки делают генеральный контролер и ревизор. В целом же внимание британского контрольного органа обращается на те области, где имеется наиболее высокий уровень потребления ресурсов и, следовательно, наибольший риск их неэффективного использования. Таким образом, в целом независимость высших государственных органов финансового контроля обеспечивается конституционно и законодательно, однако в разных странах мы сталкиваемся с небольшими различиями во взаимодействии органов контроля с парламентом и правительством. Действенный государственный контроль возможен при наличии широких прав на получение информации. Данное положение закреплено в законодательстве всех стран. При этом контролер имеет не только право на получение всей документации, но и право непосредственного доступа в помещения проверяемых объектов. Имея значительные права в получении различных сведений и данных, контролеры обязываются сохранять государственную, служебную, коммерческую тайну, т. е. несут ответственность за разглашение охраняемой законом тайны, а также за достоверность результатов своей работы. Важным условием деятельности аудиторов, инспекторов, ревизоров-контролеров является их непредвзятость. Наличие оснований для сомнений в беспристрастности ревизоров в зависимости от их уровня в ФРГ определяет сенат или коллегия федеральной Счетной палаты. Члены палаты не должны участвовать в делах, в которых они (сами или их родственники) были заинтересованы или за которые они (сами или их родственники) несут ответственность. Лимская декларация закрепила основные действующие во многих странах формы и виды контроля: предварительный контроль, контроль по факту, внутренний, внешний контроль, особенно подчеркнув эффективность предварительного контроля. Отметим лишь некоторые их особенности в развитых странах. В США действует Главное контрольное управление (ГКУ) – орган Конгресса. С его помощью с целью повышения эффективности финансового управления, пресечения мошенничества, растрат и других злоупотреблений в 1990 г. был принят закон о главных финансовых служащих, согласно которому в основных структурах федеральных учреждений создавались соответствующие подразделения. В крупных министерствах и ведомствах главные финансовые служащие (генеральные инспектора) назначались президентом страны, в более мелких – главой ведомства. В их обязанности входит контроль

отраслям промышленности и государственным корпорациям и др. Однако, например, в Чехии национальный банк исключен из сферы компетенции высшей контрольной службы. В некоторых странах законодательно устанавливается контроль в отношении национальных банков, но в большинстве случаев это не оговаривается. Контрольные полномочия распространяются также на частные предприятия. Так, федеральная Счетная палата Германии контролирует предприятия с частноправовым статусом, в которых государство имеет долевое участие или ему предоставлены бюджетные средства или поручительства, гарантии, прочее обеспечение. В законодательстве Чехии была сделана поправка о проверке финансовой деятельности политический партий и движений, если они получают государственные субсидии. Во Франции в связи с принятием закона о разрешении сбора пожертвований в закон о Счетной палате были внесены изменения о проверке целевого использования средств, собранных организациями, союзами, занимающимися сбором пожертвований. В Великобритании и Австрии высшим контрольным органам предоставлены дополнительные полномочия в сфере проверки окружающей среды. Все это свидетельствует о том, что в последнее время наблюдается расширение функций государственных органов финансового контроля. Согласно Лимской декларации высший контрольный орган должен проводить проверки в соответствии с утвержденной программой. В большинстве стран существует планирование контрольных мероприятий, при этом применяется выборочный метод. Например, в Германии составляются годовые рабочие и среднесрочные планы (на 3 года). При этом встает вопрос о выборе тем и объектов проверок. Многие законы не содержат прямых указаний на этот счет (во Франции, Испании). В положении о контроле федеральной счетной палаты ФРГ определено, что при выборе проверок необходимо обратить внимание на организацию тотального контроля, учитывать финансовое значение и частоту ошибок в той или иной области, результаты прошлых проверок, в том числе других контрольных служб, разного рода информацию, сообщения средств массовой информации, а также сообщения третьих лиц. В принятии соответствующего решения предоставлена полная свобода. То есть речь идет о том, что Счетная палата Германии под собственную ответственность на основе своего внутреннего убеждения принимает решение о том, что она будет проверять, какое учреждение, как долго и насколько интенсивно. При этом обеспечивается возможность по необходимости отклонить просьбы и предложения парламентов. В других странах при планировании исходят из предложений

государственной власти. В Основном законе Германии записано, что счетная палата как независимый орган финансового контроля подчиняется только закону. Принцип независимости обеспечивается назначением главы контрольного органа парламентом или президентом страны на длительный срок или даже пожизненно (например, в США – 18 лет, в Германии – 12 лет), юридической и материальной независимостью органа от правительства (финансирование отдельной строкой в бюджете), высокой оплатой труда. В настоящее время укрепляется мнение, согласно которому счетные палаты не могут быть причислены ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветви власти, они должны занимать особое место между парламентом и правительством как нейтральный независимый и авторитетный орган. Задачи, полномочия и функции этих органов определяются федеральными законодательными актами, причем круг их полномочий и сфера деятельности имеют свои особенности. Лимская декларация трактует полноту контрольных полномочий достаточно широко, определяя, что все государственные финансы, независимо от того, отражены они в национальном бюджете или нет, должны быть объектом контроля. В национальном законодательстве стран основными задачами и функциями государственных контрольных органов с различными формулировками и степенью детализации являются осуществление контроля за исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета; использованием государственной собственности; контроль бюджетных счетов, долгов, кредитных ресурсов, депозитов, задатков, субсидий, льгот, преимуществ, гарантий, поручительств, предоставленных государством; различных мероприятий, имеющих финансовые последствия. В некоторых странах к функциям высших государственных финансовых органов относится разрешение выделения государственных средств. Так, в Великобритании генеральный контролер заверяет счета всех правительственных учреждений и широкого круга государственных органов; в Австрии председатель Счетной палаты участвует в проверке финансовых обязательств страны. Современное законодательство предусматривает, что объектами контроля являются все государственные организации. Так, национальное контрольно-ревизионное управление Великобритании проверяет счета всех правительственных учреждений и государственных органов, субсидии, предоставляемые местным органам власти и системам здравоохранения, национализированным

палаты, образуемые высшими органами власти, но независимые во внутренних и внешних вопросах своей деятельности. Они построены по коллегиальному принципу, для которого характерна децентрализация принятия решений и наличие специальных органов, уполномоченных принимать решения большинством голосов. Поскольку российская правовая система традиционно тяготеет к рецепции германского права, наш высший орган государственного финансового контроля ближе всего к федеральной Счетной палате Германии. Различные подходы и особенности в организации и осуществлении государственного финансового контроля в развитых странах обусловлены в значительной степени государственным устройством, историей развития, традициями государственного финансового контроля. В некоторых европейских странах существование органов государственного финансового контроля насчитывает достаточно продолжительный срок. В Германии первый контрольный орган – генеральная Счетная палата (в настоящее время – федеральная Счетная палата) был создан указом Фридриха Вильгельма I еще в 1714 г. Причем палата уже в то время была самостоятельным, не зависимым от государственной администрации коллегиальным ревизионным органом. В Великобритании пост первого генерального контролера поступлений и платежей казначейства Ее Величества и генерального ревизора государственных счетов был учрежден в 1314 г., а департамент казначейства и ревизии генерального контролера и ревизора был создан в 1868 г. История высшего органа контроля счетов во Франции восходит к Средним векам, когда Филиппом Ув 1318 г. была создана Палата счетов (в настоящее время – Счетная плата Франции). Важное значение в деятельности высших органов государственного контроля имеет вопрос их правового статуса. В конституциях большинства стран закрепляется наличие этого органа, в ряде случаев определяются его назначение и место в системе государственной власти, т. е. эти органы являются конституционными. Так, в Германии в Основном законе определено, что Счетная палата, члены которой пользуются судейской независимостью, контролирует счета, рентабельность, правильность бюджетного регулирования, управления экономикой, ежегодно отчитывается перед бундестагом и бундесратом. Лимская декларация закрепила независимость высших контрольных органов, которая должна быть гарантирована национальными конституциями стран. В большинстве стран твердо соблюдается принцип независимости. Во Франции Счетная палата принадлежит к высшим органам управления и судебной системы государства, уступая в своем положении и влиянии лишь конституционным органам

контроля. Эта международная неправительственная организация была создана в 1953 г. В ее состав в настоящее время входят контрольные органы около 160 государств, в том числе и Российской Федерации. Каждые три года проводятся конгрессы INTOSAI, а в перерывах между ними – семинары, конференции, осуществляются обмен и подготовка специалистов. Генеральный секретариат организации находится в Вене. Лимская декларация – основополагающий документ, который учитывает различные системы финансового контроля (монократическую и коллегиальную), а также различные уровни развития финансового контроля в отдельных странах. Хотя, с точки зрения международного права, декларация имеет рекомендательный характер, своего влияния на развитие высшего финансового контроля во многих странах она не утратила. Декларация провозглашает организацию контроля обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, неотъемлемой частью системы регулирования, а целью контроля – вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушение принципов законности, эффективности и экономии средств. В 1970-х гг. была создана азиатская организация органов государственного контроля (ASOSAI), которая в настоящее время объединяет 30 государств-членов (в том числе Россию). Современный период развития характеризуется активизацией высших органов государственного финансового контроля на международном уровне. В связи с переходом ряда европейских стран от централизованной экономики к рыночной и расширением полномочий органов контроля в развитых государствах в 1990 г. в рамках INTOSAI была создана европейская организация EUROSAI, которая в настоящее время объединяет 40 стран-членов (в том числе Российскую Федерацию). Генеральный секретариат EUROSAI находится в Мадриде. В странах англосаксонской системы права и тяготеющих к ней правовых систем (США, Великобритании, Канады, Австралии, Израиля, Индии и др.) доминирует монократическая структура контрольных органов. В этих странах в целях финансового контроля созданы иерархически организованные учреждения под руководством президента (председателя) или генерального аудитора, которые избираются прямыми выборами либо назначаются путем согласования законодательным органом и высшим должностным лицом исполнительной власти и далее самостоятельно определяют структуру и назначают персонал учреждения. Страны континентальной системы права (Германия, Франция, Италия и др.) пошли по другому пути. Здесь эта функция возложена на счетные