Университет прокуратуры Российской Федерации

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ И РАБОТА ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

Издательский дом «Городец» благодарит за оказанную помощь в выходе издания независимую частную российскую производственную компанию «Праймлайн» (www.prime-l.ru)
ПРАЙМЛАЙН: КОМПЛЕКСНЫЕ ЕРС-ПРОЕКТЫ

© Университет прокуратуры

Российской Федерации, 2024

© Коллектив авторов, 2024

© ИД «Городец», оригинал-­макет (верстка, корректура, редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2024

Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

@ Электронная версия книги подготовлена

ИД «Городец» (https://gorodets.ru/)

Авторский коллектив

Бут Н.Д. — заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-­промышленного комплекса и социально-­экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук (руководитель авторского коллектива) — введение, заключение, § 2.2 (совместно с Д.Г. Добрецовым).

Ашиткова Т.В. — ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-­промышленного комплекса и социально-­экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 1.1, § 1.3.

Аршба Г.В. — ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-­розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 3.2 (совместно с Е.В. Великой).

Великая Е.В. — старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-­розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации — § 3.2 (совместно с Г.В. Аршбой).

Добрецов Д.Г. — ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-­промышленного комплекса и социально-­экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 2.1, § 2.2 (совместно с Н.Д. Бут).

Игонина Н.А. — ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-­промышленного комплекса и социально-­экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 1.2; список литературы, приложение.

Камчатов К.В. — заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-­розыскной деятельности и участия прокуроров в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук — § 3.1.

Ступаченко Е.В. — старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-­промышленного комплекса и социально-­экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации — § 2.3.

Authors

But N.D. — Head of the Department of Scientific Support of Prosecutorial Supervision and Strengthening the Rule of Law in the Military-­Industrial Complex and Social Economic Sphere of the Scientific Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Doctor of Legal Sciences (Head of the team of authors) — Introduction, Conclusion, § 2.2 (co-authored with D.G. Dobretsov).

Ashitkova T.V. — Leading Researcher at the Department of Scientific Support of Prosecutorial Supervision Over the Execution of Laws and Strengthening the Rule of Law in the Military-­Industrial Complex and Social Economic Sphere of the Scientific Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences — § 1.1, § 1.3.

Arshba G.V. — Leading Researcher at the Department of Scientific Support of Prosecutorial Supervision Over the Execution of Laws in the Implementation of Operational Search Activities and Participation of the Prosecutor in Criminal Proceedings of the Scientific Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences — § 3.2 (co-authored with E.V. Velikaya).

Velikaya E.V. — Senior Researcher at the Department of Scientific Support of Prosecutorial Supervision Over the Execution of Laws in the Implementation of Operational Search Activities and Participation of the Prosecutor in Criminal Proceedings of the Scientific Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation — § 3.2 (co-authored with G.V. Arshba).

Dobretsov D.G. — Leading Researcher of the Department of Scientific Support of Prosecutorial Supervision and Strengthening the Rule of Law in the Military-­Industrial Complex and Social Economic Sphere of the Scientific Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences — § 2.1, § 2.2 (co-authored with N.D. But).

Igonina N.A. — Leading Researcher at the Department of Scientific Support of Prosecutorial Supervision and Strengthening the Rule of Law in the Military-­Industrial Complex and Social Economic Sphere of the Scientific Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences — § 1.2; References, Annex.

Kamchatov K.V. — Head of the Department of Scientific Support of Prosecutorial Supervision and Strengthening the Rule of Law in the Military-­Industrial Complex and Social Economic Sphere of the Scientific Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences — § 3.1.

Stupachenko E.V. — Senior Researcher at the Department of Scientific Support of Prosecutorial Supervision and Strengthening the Rule of Law in the Military-­Industrial Complex and Social Economic Sphere of the Scientific Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences — § 2.3.

Введение

Национальные проекты направлены на прорывное научно-­технологическое и социально-­экономическое развитие России, повышение уровня жизни, создание условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека. Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что «самый главный, ключевой результат, которого нам предстоит добиться, — это реальные перемены к лучшему в жизни людей, перемены, которые почувствуют наши граждане… Важнейшими, безусловно, являются развитие экономики, инфраструктура, демография, здравоохранение, экология, культура. Национальные проекты — это уникальный инструмент… Ничего подобного раньше по масштабу, по охвату у нас никогда не было…1

Поэтому достижение поставленных целей реализации национальных проектов (далее — НП; нацпроекты) является одним из существенных приоритетов для институтов, осуществляющих исполнение их мероприятий, контролирующих и правоохранительных органов, а также органов прокуратуры, что обуславливает актуальность проведенного научного исследования.

Объектом настоящего научного исследования является законность как правовая категория, комплекс правоотношений, возникающих при обеспечении законности в процессе осуществлении прокурорской деятельности при реализации национальных проектов. Предметом исследования являются теоретические положения, правовая регламентация и практика применения нацпроектов, а также надзорной деятельности прокуратуры в указанной сфере.

Цель исследования заключается в разработке научных положений, имеющих теоретическое и прикладное значение для обеспечения законности и повышения эффективности деятельности прокуратуры, по совершенствованию законодательства в сфере реализации нацпроектов; в выработке предложений по организации прокурорского надзора как в уголовно-­правовой сфере, так и вне ее.

Исследованием установлено, что практическая, теоретическая проблема соотношения нацпроектов, отраслевого законодательства и Конституции Российской Федерации приобрела особую остроту. В перспективе оптимальным решением для правовой регламентации национальных проектов предложено принятие федерального закона, в котором были бы заложены основы институционализации и механизмы, гарантирующие юридически общие этапы и ход реализации национальных проектов, конкретное содержание которых, в свою очередь, определялось бы иными нормативными правовыми актами федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации в соответствии с текущими задачами и экономическими возможностями страны2. В структуру такого закона предложено включить основные и факультативные цели и задачи государства по приоритетным нацпроектам; методы достижения этих целей; перечень органов государственной власти и местного самоуправления, отвечающих за реализацию проектов, определение их прав и обязанностей; меру ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей3.

Анализ нарушений при реализации национальных проектов, рассмотренных судами уголовных дел по преступлениям, связанным с реализацией нацпроектов, проведенные в рамках настоящего исследования требуют корректировки правовых актов, регламентирующих вопросы реализации национальных проектов.

Геополитические изменения, произошедшие после начала специальной военной операции на Украине, требуют пересмотра ряда ключевых целей отдельных национальных проектов, ориентированных на оценку места России в мировом сообществе. В частности, нуждаются в упразднении отдельные цели нац­проектов «Наука», «Образование».

Результаты проведенного исследования позволяют сделать вывод о повышении уровня интеграции нацпроектов в социум. Основываясь на данных ВЦИОМ, установлена положительная динамика в количестве информированных лиц о национальных проектах (в 2020–2021 годах), а также отмечается высокий уровень осведомленности граждан в 2022 году о результатах мероприятий проектов.

Исследованием также установлено, что население стало активно включаться в исполнение мероприятий нацпроектов, активизировался общественный контроль в исследуемой сфере.

Такая положительная динамика в информированности о мероприятиях нацпроектов и привлечении населения к их исполнению находится в прямой связи с законностью в обозначенной сфере, указывая на достижение более высокого уровня состояния законности при реализации национальных проектов4.

Повышается и бюджетное исполнение расходов на нац­проекты. На реализацию национальных проектов исполнение расходов федерального бюджета по состоянию на 1 января 2021 г. составило 2 149,1 млрд руб. или 97,4% от плановых бюджетных назначений, на 1 января 2022 г. –2549,047 млрд руб. или 97,8%5, на 1 января 2023 г. — 3 311, 694 млрд руб. или 98,7%6 от плановых назначений. Почти стопроцентного исполнения запланированных расходов три года подряд (2020, 2021, 2022 гг.) удается достичь по нацпроектам «Жилье и городская среда» (99,8% — в 2021 г., 99,9% — в 2022 г.) и «Наука» («Наука и университеты») (99,4% в 2021 г., 99,9% — в 2022 г.). При этом уровень освоения бюджетных средств за обозначенный трехлетний период прак­тически по всем национальным проектам составляет более 96%, за исключением НП «Цифровая экономика» (уровень освоения в 2022 г. — 92%).

Позитивная динамика в исполнении бюджетных расходов на реализацию национальных проектов за 2020–2022 гг. свидетельствует о более полной реализации плановых мероприятий и достижении промежуточных целей проектов, что во многом обусловлено активизацией деятельности институтов, задействованных в реализации проектов, являющихся распорядителями и главными распорядителями бюджетных средств, повышением качества контроля в указанной сфере.

В целях должной реализации нацпроектов органами прокуратуры осуществляется их надзорное сопровождение. На постоянной основе ведется работа по выявлению и пресечению нарушений закона при выполнении мероприятий нацпроектов и защите прав граждан. В 2022 г. прокурорами в данной сфере выявлено свыше 71,6 тыс. нарушений, в 2021 году — свыше 61,1 тыс. нарушений в 2020 г. — 45,5 тыс. нарушений.

За трехлетний период с 2020 по 2022 гг. отмечается ежегодный рост практически по всем показателям надзорной деятельности прокуратуры в исследуемой сфере: по количеству принесенных протестов, предостережений, направленных и рассмотренных судами заявлений, по количеству возбужденных по материалам прокуроров уголовных дел.

С учетом значительных средств, выделяемых на реализацию нацпроектов из бюджетов всех уровней самое пристальное внимание в процессе обеспечения законности при реализации нацпроектов прокурорами уделяется выявлению и устранению нарушений бюджетного законодательства, а также законов о закупках товаров, работ, услуг, осуществляемых с целью реализации мероприятий, предусмотренных нацпроектами. Практика надзора свидетельствует о том, что именно такого рода нарушения являются наиболее распространенными при реализации всех нацпроектов. Не случайно п. 3.5 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 14.03.2019 № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» прокурорам предписано систематически проводить проверки исполнения бюджетного законодательства, обращая особое внимание на целевое использование бюджетных средств, выделяемых на реализацию нацпроектов, соблюдение условий получения межбюджетных трансфертов; регулярно проводить проверки соблюдение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; пресекать факты уклонения заказчиков от конкурентных процедур, создания необоснованных преференций отдельным хозяйствующим субъектам.

Исследованием установлено, что меры прокурорского реагирования вносятся, как правило, в связи с нарушением главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, получателями, а также государственными (муниципальными) заказчиками и исполнителями бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе и должны приводить к реальному устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав граждан и интересов государства, возмещению ущерба.

Методика исследования охватывает комплекс социологических и аналитических методов, адаптированных к целям и задачам изучения деятельности прокурора в сфере реализации нацпроектов. К ним, в частности, относятся: анкетирование прокуроров7, анализ ведомственной статистической отчетности государственных органов, контент анализ официальных источников, изучение общественного мнения по рассматриваемой проблематике; изучение материалов исследований научных учреждений.

В процессе анкетирования работников прокуратуры в рамках исследования удалось установить наибольшие риски и проблемы, связанные с несовершенством нормативной правовой базы в сфере реализации национальных проектов, оказывающие негативное влияние на состояние законности; определиться с наиболее действенными способами усиления взаимосогласованности нацпроектов и действующих, ранее принятых, общегосударственных и региональных программ, оценить систему отчетности по нацпроектам и др.

Эмпирическую основу исследования составили: бюджетная отчетность органов финансового контроля, ежегодные докладные записки прокуроров, материалы прокурорских проверок, включая акты прокурорского реагирования за период 2019–2022 гг., первое полугодие 2023 года, следственная и судебная практика по уголовным делам в сфере реализации национальных проектов, материалы рабочих групп, созданных в Генеральной прокуратуре по надзорному сопровождению национальных проектов.

Глава I
Законность при реализации национальных проектов: правовая основа, содержание

§ 1.1. Правовая основа реализации национальных проектов

Появление нового типа нормативного правового акта — национального проекта знаменует начало новой эпоху государственного управления — эпоху проектного управления. Национальные проекты выступают одним из новых инструментов программно-­целевого управления, которые ориентированы на прорывные эффекты во всех наиболее значимых сферах общества.

Основы системы проектного управления в России были заложены Указом Президента Российской Федерации от 30.06.2016 № 306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам», Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»8, в которых определены общие подходы к функциональной структуре системы проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации.