© Коллектив авторов, 2012

© Русский Фонд Содействия Образованию и Науке, 2012

© Яворский И. Р., дизайн макета и верстка, 2012

Введение

В XXI в. в международной дипломатической деятельности все большую роль играет многосторонняя дипломатия. Процессы глобализации и интеграции, охватившие весь мир, упрочение связей между различными участниками мировой политики, интенсификация межгосударственного общения и расширение функций государства как регулятора общественных отношений создали достаточные условия для использования механизмов многосторонней дипломатии, которые часто приходят на смену традиционным двусторонним отношениям между государствами. Необходимость многостороннего сотрудничества вызывается ростом общемировых проблем, таких как распространение оружия массового уничтожения или загрязнение окружающей среды и глобальное потепление, которые требуют объединения усилий всего мирового сообщества и согласования через механизмы многосторонней дипломатии адекватного ответа на вызовы современного мира. Значение многосторонней дипломатии и необходимость использования ее методов вполне осознается ведущими участниками международных отношений. В Концепции внешней политики Российской Федерации, обнародованной в 2008 г., многосторонняя дипломатия выделена в качестве главного инструмента системы международных отношений, призванного «обеспечить надежную и равную безопасность каждого члена мирового сообщества в политической, военной, экономической, информационной, гуманитарной и иных областях»^[1].

Не удивительно, в связи с этим, что проблемы многосторонней дипломатии все чаще становятся объектом внимания и обсуждения в самых различных кругах, связанных с областью внешней политики и международных отношений: от политиков и дипломатов до представителей научного сообщества – историков, политологов, политических аналитиков^[2]. В этих условиях понимание сущности многосторонней дипломатии, сферы ее действия и эволюции на разных этапах истории международных отношений приобретает важное значение.

Давая определение многосторонней дипломатии, большинство практиков и ученых склонно ограничиваться указанием на непременную вовлеченность в переговорный процесс трех и более участников, что и придает многосторонней дипломатии ее отличительный характер от традиционных форм двусторонних отношений. Таким образом, на первый план выступает формальный количественный признак этой формы дипломатической деятельности, в ущерб самому принципу многосторонности (multilateralism), который во главу угла ставит существо отношений между участниками многосторонней дипломатии и характер их взаимодействия. В истории международных отношений найдется немало примеров, когда участие в дипломатическом процессе трех и более государств мало чем отличались от традиционных двусторонних отношений, так как взаимодействие в рамках этого процесса между отдельным участником с каждым из его партнеров развивалось в изоляции друг от друга и основывалось на часто несовпадающих принципах. Примером такой «ложно многосторонней» дипломатии может служить Союз Трех Императоров, созданный в 1870–1880-х гг. как часть системы альянсов, выстраиваемых Отто фон Бисмарком и направленных против Великобритании и Франции^[3].

Следовательно, коренное отличие многосторонней дипломатии от традиционных форм дипломатии состоит в том, что она не только является средством координации внешнеполитической деятельности группы трех и более государств, но эта координация осуществляется на основе определенных принципов, являющихся общими для всех участников данной группы. Иными словами, в случае многосторонней дипломатии нет места исключительности, особого положения того или иного участника дипломатического процесса, которое обеспечивало бы ему привилегированные, по сравнению с другими, позиции, что предполагает равенство каждого из них как в смысле прав, так и ответственности. Эти принципы в полной мере нашли свое воплощение в системе коллективной безопасности, которая зиждется на той предпосылке, что мир неделим и что война, развязанная против одного из членов мирового сообщества, ipso facto, является войной против всех^[4].

Несмотря на то, что интенсивный рост многосторонней дипломатической деятельности начался, главным образом, после окончания Второй мировой войны, многосторонняя дипломатия не является новшеством второй половины прошлого века или ХХ века вообще. К этой форме дипломатии прибегали и на более ранних этапах, например, в процессе становления так называемого «Европейского концерта», системы международных отношений XIX в., сложившейся после Наполеоновских войн. Позже в этом же веке были претворены в жизнь и многосторонние договоренности в области торговли (Free Trade), финансов (Парижская система валютных соглашений), телекоммуникаций (Международный телеграфный союз и Международный почтовый союз) и мирного урегулирования споров (Гаагские конференции 1899 и 1907 гг.)^[5]. Однако до ХХ в. потребности координации усилий членов мирового сообщества в считанных случаях приводили к созданию международных организаций, что особенно касается сферы безопасности.

Впервые институциональное оформление многосторонняя дипломатия в этой области получила только после Первой мировой войны с созданием многоцелевой универсальной международной организации – Лиги Наций в 1919–1921 гг. И хотя Лига Наций не смогла в полной мере использовать механизмы многостороннего сотрудничества между государствами для предотвращения новой мировой войны, ее опыт сыграл неоценимую роль после победы над гитлеровской Германией и милитаристской Японией в 1945 г. в деле развития различных форм многосторонней дипломатии – от Организации Объединенных Наций до международных конференций и форумов, объединявших как представителей государств, так и неправительственных организаций и движений. Именно после Второй мировой войны многосторонняя дипломатия испытала бурный рост, выразившийся в создании ООН, системы ее специализированных учреждений, целого ряда региональных организаций и других межправительственных и международных институтов. В 1951 г. их насчитывалось 123, а в 1976 г. было зарегистрировано 308 такого рода организаций, и это число в основном оставалось неизменным до конца холодной войны. В том же году было проведено 3699 многосторонних межправительственных конференций с участием представителей стран на самых разных уровнях^[6].

Такому росту многосторонней дипломатии не помешала даже холодная война, которая нередко служила серьезным препятствием для объединения усилий государств и народов на международной арене. Несмотря на раскол мира на два враждебных блока и ожесточенное идеологическое, политическое и военное соперничество, характерное для периода холодной войны, осознание опасности глобального военного конфликта, который с созданием ядерного оружия мог иметь катастрофические последствия для всего мира, часто являлось мощным стимулом в пользу преодоления разногласий в деле сохранения мира на международной арене и укрепления безопасности. Кроме того, потребности экономического развития, научно-технического прогресса, гуманитарного сотрудничества диктовали необходимость объединения усилий во многих областях человеческой деятельности, для чего многосторонняя дипломатия служила важным средством и серьезным подспорьем.

Тем не менее, холодная война не могла не оказать негативного влияния на многостороннюю дипломатию, особенно в рамках созданнных в связи с ней институтов. Обе участвовавшие в конфронтации сверхдержавы – СССР и США – часто прибегали к этой форме дипломатической деятельности для достижения своих корыстных, порой противоречивших самому духу международного сотрудничества целей. Они использовали потенциал многосторонней дипломатии, например, для обеспечения поддержки своих внешнеполитических акций со стороны возможно большего числа союзников и партнеров. Они пользовались ею в целях пропаганды для мобилизации общественного мнения и привлечения его на свою сторону. Многосторонняя дипломатия служила важным средством укрепления их престижа и расширения влияния на международной арене. Вместе с тем, мировому сообществу удалось средствами многосторонней дипломатии предотвратить, удержать под контролем или найти мирное решение большинства вооруженных конфликтов, имевших место после 1945 г.^[7] В этом деле важнейшую роль сыг рали ООН и другие многосторонние организации.

Именно Организации Объединенных Наций принадлежит ведущее место в системе институтов многосторонней дипломатии. Главенствующее положение ООН в деле международного сотрудничества не оспаривается ни одним из членов мирового сообщества, несмотря на порой резкую критику некоторых аспектов ее деятельности в последние годы. В статье, опубликованной в связи с шестидесятилетним юбилеем ООН, министр иностранных дел России СВ. Лавров подчеркивал значение этой организации: «ООН воплощает в себе общепланетарную легитимность, основу универсальной системы коллективной безопасности, которая строится на фундаментальных принципах международного права: суверенное равенство государств, неприменение силы или угрозы силой, мирное разрешение споров, невмешательство во внутренние дела, уважение прав человека и основных свобод. В рамках ООН действует механизм согласования и принятия коллективных мер для предотвращения и устранения угрозы миру и безопасности»^[8].

Наряду с ООН и ее специализированными учреждениями (такими как Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры – ЮНЕСКО, Международный валютный фонд, Международная Организация Труда), в систему многосторонних институтов входят иные международные межправительственные организации, большинство из которых созданы в сфере регионального сотрудничества. К ним относятся Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Организация Американских Государств (ОАГ), Организация Африканского Единства (ОАЕ). Другим важным компонентом этой системы являются коалиции государств, военно-политические блоки (НАТО), интеграционные объединения (Европейский Союз), политические ассоциации (Лига арабских государств, Движение неприсоединения). В связи с возросшим участием во внешнеполитической деятельности различных социальных слоев общества и широких кругов общественности система институтов многосторонней дипломатии расширилась за счет негосударственных (неправительственных) международных организаций и движений (международные объединения политических партий, профессиональных союзов и т. д.), а также неформальных международных движений и форумов (т. н. «народная дипломатия»).

Большинство институтов многосторонней дипломатии оформились в годы холодной войны, и с ее окончанием, а также распадом мировой социалистической системы, часть из них прекратила свое существование (Организация Варшавского Договора, Совет Экономической Взаимопомощи). На их месте появились новые субъекты международных отношений, широко использующие в своей деятельности методы многосторонней дипломатии и преследующие цели мобилизации и координации усилий стран и народов в решении различных задач, встающих перед мировым сообществом. Однако сохранились и прежние международные институты, продолжающие успешно функционировать в новых условиях.

Чтобы разобраться во все более усложняющихся формах и институтах многосторонней дипломатии и ее влиянии на международную политику на современном этапе, необходимо проследить их эволюцию, выяснить причины, приведшие к их зарождению, а также факторы, повлиявшие на их становление. Поскольку, как было отмечено выше, бурный рост многосторонней дипломатии пришелся на десятилетия после окончания Второй мировой войны, представляется вполне обоснованным, что именно период холодной войны оказался в центре внимания авторов статей, представленных в настоящем сборнике. При этом одной из их целей было стремление проанализировать многостороннюю дипломатию в возможно более широком аспекте, начиная от межгосударственных отношений и заканчивая сферой «народной дипломатии».

В целом большинство представленных в сборнике статей тематически можно объединить в несколько групп в соответствии с теми формами многосторонней дипломатии, которые рассматриваются их авторами.

В первую очередь, это статьи, посвященные различным сюжетам, связанным с функционированием Организации Объединенных Наций. В статье И. В. Гайдука рассматриваются события кризисного 1950 г. в истории ООН. Подробно анализируя на основе архивных документов взаимосвязь объявленного СССР в январе 1950 г. бойкота работы Совета Безопасности ООН и последующего принятия решения об участии вооруженных сил этой всемирной международной организации в войне в Корее на стороне южнокорейских войск, Гайдук показывает, как происходило втягивание самой ООН в конфликт на Корейском полуострове вместо того, чтобы исполнять положенные ей миротворческие функции в урегулировании этого опасного международного кризиса.

В статье С. В. Мазова, с привлечением новых архивных документов, всесторонне исследуется позиция СССР в ООН в связи с начавшимся в 1960 г. Конголезским кризисом, который явился крупным конфликтом холодной войны в Африке южнее Сахары. Выдвигаемые СССР предложения по урегулированию ситуации в Конго, после введения туда бельгийских войск и обращения конголезского правительства за помощью в ООН, проанализированы автором в контексте сложного развития внутриполитической ситуации в этой африканской стране, посылки туда войск ООН и нежелания со стороны Запада укрепления позиций П. Лумумбы. Особое внимание обращено автором на критическое отношение советского руководства к деятельности Генерального секретаря ООН Д. Хаммаршельда в ходе Конголезского кризиса, нашедшее свое выражение в выступлении Н. С. Хрущева на XV Генеральной Ассамблее ООН.

О той роли, которую выполняли структуры ООН в плане многостороннего обсуждения проблем Мирового океана и развития международного морского права, подробно говорится в статье Г. Е. Гиголаева. Обратившись к данному недостаточно изученному, но очень важному вопросу противоборства западного и восточного военно-политических блоков, на которое накладывались традиционные морские споры прибрежных стран, автор подчеркивает, что в рамках ООН в годы холодной войны были предприняты попытки предотвратить раздел пространств и ресурсов Мирового океана в одностороннем порядке посредством проведения многосторонних конференций по кодификации морского права и создания целого ряда органов и специальных организаций, занимающихся вопросами регулирования отношений в сфере морепользования. В фокусе внимания автора находятся две проведенные в Женеве в 1958 и 1960 гг. конференции ООН по морскому праву, принявшие ряд важных конвенций, несмотря на существенные разногласия между их участниками.

В отличие от ООН Организация американских государств (ОАГ) являлась региональным институтом. Однако, как показано в статье Н. С. Иванова, она выполняла важную роль главного инструмента в функционирование всей межамериканской системы многосторонней дипломатии. Автором проанализирована присущая этой системе двойственность в осуществлении ее практической деятельности. Стремление США создать единый многосторонний военно-политический блок латиноамериканских государств, имевший антикоммунистическую направленность, и руководить им встречало сопротивление стран Латинской Америки «блоковой дипломатии». В статье подчеркнуто, что ответная жесткая реакция США, выражавшаяся в политике интервенций и организации внутриполитических переворотов (особенно наглядно это проявилось в 1973 г. в Чили), не заглушила попыток стран Латинской Америки проводить независимую внешнеполитическую линию.

История формирования и функционирования региональных военно-политических блоков СЕАТО и СЕНТО в биполярной системе международных отношений рассмотрена в статьях Ю. А. Дубинина и В. П. Румянцева. Создание в Азиатско-Тихоокеанском регионе системы безопасности, направленной на «сдерживание коммунизма» в Азии, было обусловлено, по мнению Дубинина, тремя важными факторами: победой коммунистов в гражданской войне в Китае; участием СССР и Китая в войне в Корее; морально-политической поддержкой со стороны СССР и КНР антиколониальной борьбы вьетнамского народа. Автором подробно рассмотрено, как по мере неудач Франции в колониальной войне в Индокитае в администрации Д. Эйзенхауэра постепенно созревало решение о создании в регионе Юго-Восточной Азии многосторонней военной коалиции с участием США, и как оно реализовывалось в многосторонних переговорах осенью 1954 г. Для понимания специфики регионального военного блока СЕАТО важен проведенный автором анализ значительных различий в подходах стран-участников к смыслу и содержанию деятельности новой организации. Немаловажно и то, что Дубинин обращает внимание на попытки НАТО с 1957 г. наладить сотрудничество однотипных структур безопасности в некоммунистических странах (ОАГ, СЕАТО, а также Багдадским пактом), которое, однако не получило широкого развития ввиду разности задач этих военно-политических блоков. Рассматривая причины кризиса СЕАТО и прекращения ее деятельности в 1977 г., Дубинин особо выделя ет воздействие войны США во Вьетнаме, которая, по его мнению, выявила несостоятельность попыток создания структур безопасности, состоящих из кардинально отличных по своим политическим и военным возможностям партнеров.

Обращаясь к рассмотрению складывания многосторонней дипломатии на Ближнем и Среднем Востоке, В. П. Румянцев отмечает, что начало холодной войны придало новый импульс становлению многосторонней дипломатии в Ближневосточном регионе, выразившееся в окончательном оформлении в ноябре 1955 г. Багдадского пакта. Этот пакт, включавший Ирак, Турцию, Пакистан, Иран и Великобританию, должен был замкнуть цепь военно-политических блоков вокруг СССР и сопредельных с ним территорий. Как и в истории функционирования СЕАТО, автором показано, что при наличии общей цели сотрудничества в сфере безопасности и обороны между участниками Багдадского пакта существовало различное понимание приоритетных направлений его деятельности. Почти все азиатские члены пакта выдвигали на первый план свои локальные интересы, а не противодействие советской «угрозе». Сильное влияние внутриполитических факторов на позицию мусульманских членов Багдадского пакта проявилось в их оппозиции англо-франко-израильской агрессии в Египте в 1956 г. В статье подробно рассмотрены трудности проведения США и Великобританией блоковой политики на Ближнем и Среднем Востоке. Выход Ирака из Багдадского пакта в марте 1959 г. привел к его переименованию в Организацию центрального договора (СЕНТО), тем самым обозначая, что эта организация занимала центральное географическое положение между НАТО и СЕАТО. Однако СЕНТО продолжало оставаться аморфным военно-политическим блоком вплоть до своего развала в 1979 г., главными причинами которого автор статьи считает не только слабость традиций межгосударственного сотрудничества мусульманских стран-членов, но и просчеты западных держав.