Статья 15. Нормативные правовые акты, применяемые при разрешении административных дел

1. Суды разрешают административные дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц, а также нормативных правовых актов организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов.

2. Если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

3. Если при разрешении административного дела суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции Российской Федерации, он обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. В этом случае производство по административному делу приостанавливается на основании пункта 5 части 1 статьи 190 настоящего Кодекса.

4. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные нормативным правовым актом, имеющим равную или меньшую юридическую силу по сравнению с нормативным правовым актом, которым выражено согласие на обязательность данного международного договора, при разрешении административного дела применяются правила международного договора.

5. При разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное.

6. В случае отсутствия норм права, регулирующих спорные отношения, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм права разрешает административное дело исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права).

1. В данной статье содержатся правила о выборе нормативного правового акта в правоприменительной деятельности и об иерархии нормативных актов в процессе применения материального законодательства. В ч. 1 комментируемой статьи в перечень применяемых судом включены практически все возможные источники права. В ч. 2 рассматриваемой статьи подчеркивается необходимость исходить из иерархии нормативных актов при выявлении противоречий между актами разных уровней.

2. Конституция РФ как основной источник права подлежит непосредственному применению в судебной практике. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. При выявлении противоречий между нормами Конституции РФ и законом, примененным или подлежащим применению в рассматриваемом деле, суд в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи должен обратиться с запросом в КС РФ о проверке конституционности этого закона.

Рассмотрение запросов судов о проверке конституционности федеральных законов осуществляется в порядке, установленном гл. XIII Закона о Конституционном Суде РФ.

3. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, что определяет характер их правоприменения.

4. В ч. 5 комментируемой статьи речь идет о применении норм материального права судом с точки зрения действия во времени. В частности, подчеркивается необходимость применения норм материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное. Следует иметь в виду, что в ряде случаев суды могут применять нормативные акты, прекратившие свое действие, при рассмотрении дел в отношении длящихся правоотношений. Такое качество нормативного акта называется «переживанием» старого акта, когда «старый нормативный акт, отмененный новым, в какой-то мере продолжает действовать и после утраты им юридической силы. Он как бы «переживает» отведенный ему срок, в определенной степени продолжает жить и после введения в действие нового нормативного акта»¹⁴.

5. В ч. 6 комментируемой статьи речь идет о применении права по аналогии; здесь имеется в виду материальное публичное право, а не процессуальное (о применении по аналогии процессуального права см. ч. 4 ст. 2 КАС).

6. Судебная практика также является источником правового регулирования, и важнейшие ее положения могут быть положены в основу судебных актов. В частности, в ч. 4 ст. 180 КАС прямо сказано, что в мотивировочной части решения могут содержаться ссылки на постановления и решения ЕСПЧ, решения КС РФ, постановления Пленума ВС РФ, постановления Президиума ВС РФ, принятые ВС РФ в целях обеспечения единства судебной практики и законности.

Что касается юридической силы решений КС РФ, то они в соответствии со ст. 79 Закона о Конституционном Суде РФ окончательны, обжалованию не подлежат и вступают в силу немедленно после их провозглашения, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Поэтому если по какому-либо вопросу, рассматриваемому судом, есть правовая позиция КС РФ, выраженная в его решениях (под ними имеются в виду как постановления, так и определения), то они также должны быть положены в основу судебных актов.

При применении и исполнении судами постановлений ЕСПЧ следует учитывать правовые позиции КС РФ, выраженные им в Постановлении от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы».

Статья 16. Обязательность судебных актов

1. Вступившие в законную силу судебные акты (решения, определения, постановления) по административным делам, а также законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и обращения судов являются обязательными для органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, комиссий референдума, организаций, объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

2. Неисполнение судебных актов по административным делам, а также задержка их исполнения влечет за собой применение мер, предусмотренных настоящим Кодексом, или ответственность, установленную федеральными законами.

1. В соответствии со ст. 6 Закона о судебной системе вступившие в законную силу постановления федеральных судов, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному соблюдению на всей территории Российской Федерации. Исходя из этих положений акты органов судебной власти, в том числе по административным делам, обязательны для всех организаций и физических лиц.

Обязательность судебных актов по смыслу ч. 1 комментируемой статьи понимается как правовое действие судебного акта в отношении неопределенного круга лиц, которые так или иначе оказываются в той сфере, на которую распространяются правовые последствия данного судебного акта. Здесь проявляется роль судебного акта как юридического факта в рамках абсолютного правоотношения, поскольку управомоченному лицу, право или интерес которого подтверждены судом, противостоит обязанность неопределенного круга лиц соблюдать, исполнять и в ряде случаев применять судебный акт.

Подобное понимание обязательности проистекает из особого статуса органов судебной власти и возможности актов судебной власти в зависимости от компетенции конкретного суда влиять как на исполнительную, так и на законодательную власть, на поведение практически всех субъектов правовых отношений.

2. Ответственность за неисполнение судебных актов может быть процессуальной (гл. 11 и 38 КАС), уголовной (ст. 315 УК), административной (ст. 17.3, 17.4, 17.8, 17.9 КоАП), в исполнительном производстве (ст. 113, 114 Закона об исполнительном производстве).

Глава 2. Подведомственность и подсудность административных дел судам

Статья 17. Подведомственность административных дел судам

Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов.

Стоит отметить, что, несмотря на звучавшие в связи с объединением высших судов России высказывания о том, что институт подведомственности утрачивает свое значение, КАС не отказался от использования понятия «подведомственность». Такое законодательное решение представляется вполне оправданным, так как понятие подведомственности было разработано в доктрине процессуального права и эффективно использовалось учеными и практиками еще задолго до появления системы арбитражных судов и ВАС РФ¹⁵. Разграничение подведомственности и подсудности имеет существенную теоретическую и практическую ценность, поскольку позволяет охарактеризовать критерии отнесения юридических дел к компетенции разнородных (подведомственность) и однородных (подсудность) юрисдикционных органов, разграничить последствия ненадлежащих обращений в суды.

На сегодняшний день ч. 1 ст. 47 Конституции РФ гарантировано, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к компетенции которых оно отнесено законом.

Система судов, действующих в Российской Федерации, определена в ст. 4 Закона о судебной системе. Понятие системы судов общей юрисдикции раскрывается в ст. 1 Закона о судах общей юрисдикции, а понятие системы арбитражных судов – в ст. 3 Закона об арбитражных судах.

Комментируемая статья КАС служит реализации названного конституционно-правового законоположения. В ней содержится указание на то, что дела о защите прав, свобод и законных интересов, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, не подлежат рассмотрению ВС РФ, судами общей юрисдикции, если они отнесены к компетенции органов конституционной юстиции, арбитражных судов.

Так, например, согласно ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ КС РФ:

1) разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

2) разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

в) между высшими государственными органами субъектов РФ.

В силу ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ.