Предисловие

Цифровая экономика – это возможность сделать шаг вперед… и стать передовой страной!

В.В. Жириновский

Привычный мир, в котором завтра было похоже на вчера, неожиданно закончился. Накопленный поколениями опыт превратился в предания старины глубокой. А яркое будущее, созданное пытливыми умами на форсайт-сессиях, поблекло, став повседневностью. Сквозные технологии, покинув свои «Силиконовые долины», Гарварды, Стэнфорды и Калтехи заполнили информационно-коммуникационное пространство планеты, коренным образом изменив наше бытие. Буквально за несколько лет они сформировали такую систему ценностей цифрового мира, которая заставила человечество по иному посмотреть на практику управления обществом, государством и соответствующую им нормативно-правовую среду.

Переход технологического развития в экспоненциальную фазу привел к тому, что человечество с одной стороны получило невиданные по эффективности управления технологии, а с другой – оказалось, что они требуют иных организационных и правовых подходов к их продвижению. Как и следовало ожидать, традиционные модели управления вступили в противоречие с возможностями сквозных цифровых технологий, которые в свою очередь потребовали оперативных действий для своего развития. При этом возник ряд качественно новых задач. Стало очевидным, что количество создаваемых цифровых технологий столь велико, что без помощи самих сквозных технологий, таких как Big Data, блокчейн, искусственный интеллект, нейросети и т.д., их освоение уже невозможно. Это требует от органов власти формирования специальных законодательных условий, которые бы убрали все барьеры, препятствующие разработке и внедрению новых технологий.

Масштаб и новизна задач, связанных с экспоненциальным технологическим развитием, ставят перед Россией вопрос о необходимости совершенствования нормативного правового регулирования цифровизации всех сфер общественной жизни страны и соответствии системы государственного управления цифровым реалиям. Однако, какие бы планы государством не строились, без подготовки и переподготовки миллионов россиян решить сложные задачи массовой цифровизации не удастся. Наше исследование предполагает проведение анализа всего спектра проблем, связанных с внедрением цифровых технологий в государственном управлении России, и разработку рекомендаций для успешного выполнения стратегической задачи нашего государства, состоящей в обеспечении высоких темпов экономического роста и решения социальных проблем.

I. Цифра и право: брак по расчету

Говорят, что числа правят миром. Нет, они только показывают, как правят миром.

Иоганн Вольфганг фон Гете

Вторая мировая война окончательно разрушила разделявшие государства искусственные перегородки и барьеры, доказав единство судеб человечества и глубокую взаимозависимость составляющих его народов. Легендарный афоризм Роберта Льюиса Стивенсона «Тот, кто живет в стеклянном доме, не должен бросаться камнями в других» приобрел зримые очертания, понуждая передовые страны мира перейти от вооруженной конфронтации к глобальному сотрудничеству. Осознание руководством большинства развитых государств неизбежности быстрого – в пределах одного поколения – перехода к единому информационному обществу (ИО), ментально объединяющему человечество, предопределило необходимость выработки ими общего отношения к этому процессу, проведения всесторонней оценки достигнутого Homo Sapiens уровня информатизации и осмысления перспектив его продвижения к новым высотам ИО. Исходя из этого, лидеры стран, входящих в «Большую семерку», 24–26 февраля 1995 года в Брюсселе обсудили и согласовали основные принципы построения нового глобального ИО, главный смысл которых заключался в активной поддержке государственных и частных инвестиций в информационно-коммуникационные технологии (ИТ или ИКТ) и обеспечение всем гражданам планеты Земля свободного доступа к постоянно расширяющемуся спектру информационных ресурсов и услуг. Рубежным для человечества событием, запустившим отсчет времени развития глобального ИО, явилось подписание 22 июля 2000 года главами G-8, включая Президента РФ, Окинавской Хартии глобального информационного общества, ставшей и манифестом нового этапа общественного развития, и конкретной программой действий государств по развитию ИО на основе широкого внедрения и совершенствования ИТ.

При этом важнейшие гуманистические и технологические задачи развития ИО в Хартии предстали в форме единого взаимосвязанного программного комплекса: «Суть стимулируемой ИТ экономической и социальной трансформации заключается в ее способности содействовать людям и обществу в использовании знаний и идей. Информационное общество, как мы его представляем, позволяет людям шире использовать свой потенциал и реализовывать свои устремления. Для этого мы должны сделать так, чтобы ИТ служили достижению взаимодополняющих целей обеспечения устойчивого экономического роста, повышения общественного благосостояния, стимулирования социального согласия и полной реализации их потенциала в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления, прав человека, развития культурного многообразия и укрепления международного мира и стабильности» [1].

На основе анализа текста Хартии, можно выделить главные дискурсы, определяющие содержательную сторону формирования ИО и, соответственно, основные направления нормативного правового обеспечения его развития:

1) персональные данные;

2) информационно-коммуникационные технологии;

3) информационная безопасность;

4) информационно-коммуникационная инфраструктура;

5) государственное управление.

Именно эти темы на многие годы предопределили направленность и содержание проектов, связанных с формированием ИО в России, и позволили сформулировать базовые принципы политики вхождения нашего государства в глобальную информационно-коммуникационную систему, помогли определить основные положения национального законодательства, гармонизировать нормативно-правовое регулирование формирования ИО. Принципиальные положения и практические требования Окинавского решения глав G-8 были использованы при разработке «Доктрины информационной безопасности Российской Федерации» утвержденной Указом Президента РФ 9 сентября 2000 года № Пр-1895 [2] (утратила силу при принятии новой Доктрины 5 декабря 2016 года [3]) и легли в основу утвержденной 28 января 2002 года Правительством РФ Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 гг.)» [4]. Участие России, её Президента и ведущих специалистов в Окинавском саммите позволило четко наметить главные задачи развития государства на базе ИТ, сформировать основные механизмы и финансовые инструменты достижения поставленных целей, установить временные рамки первого этапа развития ИО в России.

Следует отметить, что утверждению ФЦП «Электронная Россия» предшествовали совпавшие по срокам с принятием Окинавской Хартии многочисленные практические шаги в рамках отдельных министерств и ведомств, позволившие, опираясь на ведомственную нормативную и методическую базу, наработать необходимые для успешного выполнения ФЦП опыт и навыки. Ключевую роль в оперативной подготовке и последующей реализации программы «Электронная Россия», по мнению авторов, один из которых в 1998 году был советников Заместителя Председателя Правительства РФ Б.Г. Федорова, сыграли специалисты налоговой службы и нынешний премьер Правительства РФ М.В. Мишустин, работавший сначала помощником, а с августа 1998 года по 2004 год – заместителем руководителя налогового ведомства. В этой должности Михаил Владимирович активно занимался созданием информационно-технологического комплекса МНС. Под его руководством были реализованы получившие широкую известность, но первоначально довольно дискуссионные инновационные проекты, такие как внедрение в массовую практику идентификационного номера налогоплательщика (ИНН) и электронной цифровой подписи (ЭЦП). Работа над ЭЦП, благодаря применению хорошо отработанной в криптографии хэш-функции, позволила сформировать алгоритмическую базу для развития блокчейн-технологий в органах власти. Приведенные пример свидетельствует о том, что уже в начале 2000-х годов в отдельных ведомствах и структурах государства был накоплен богатый опыт внедрения современных ИТ и сложился солидный кадровый ресурс, необходимый для решения сложных информационно-технологических и нормативно-правовых задач развития ИО.

С Мишустиным по праву связывают организацию работы территориальных подразделений МНС по принципу «одного окна» и внедрение других технологических новшеств, ставших, по сути, первым шагом в развитии порталов государственных и муниципальных услуг. При его непосредственном участии были созданы прошедшие международную и российскую сертификацию два центра обработки данных (ЦОД), осуществлялось оснащение ведомства компьютерной техникой, федеральные и региональные налоговые органы были объединены в единую информационно-коммуникационную сеть. К концу 2002 года МНС признавалось экспертами одним из самых прогрессивных, с точки зрения использования современных информационных технологий, ведомств России. О высокой надежности созданной системы свидетельствует тот факт, что за 19 лет работы ЦОД злоумышленникам ни разу не удалось воспользоваться хранящимися в них персональными данными российских граждан [5]. Из рассмотренных публикаций 2002 года видно, что ко времени утверждения проекта «Электронная Россия» в рамках МНС уже были налажены: электронный обмен данными, разработана методология работы автоматизированной системы отбора объектов для выездных проверок, создана система предоставления консультационных услуг с использованием телефонии и интернета, появилась разветвленная информационно-телекоммуникационная инфраструктура [6–11]. Из приведенного выше анализа следует, что ФЦП «Электронная Россия», официально стартовавшая в 2002 году, была продолжением активного развития Информационного общества, начатого на основе подписанной Президентом РФ в составе «Большой восьмерки» Окинавской Хартии глобального информационного общества, и опиралась на прочную базу накопленного МНС в 1998–2002 годах практического опыта.

Как и следовало ожидать, практические наработки министерств и ведомств в системе государственного управления, позволили от ведомственных наработок перейти к новациям федерального уровня, таким как Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. № 1244-р [12], а также Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р [13]. В содержательном плане не менее значимой проблемой, оперативное решение которой было необходимо для создания качественно новой эффективной системы электронного взаимодействия органов власти, населения и бизнеса, явилось развитие системы обработки персональной информации россиян. Нормативное правовое закрепление системного решения проблемы было обеспечено принятием федерального закона РФ № 152-ФЗ от 27 июля 2006 года «О персональных данных» [14].

Этим ФЗ и сегодня регулируются основные отношения, связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными муниципальными учреждениями, юридическими лицами и физическими лицами с использованием средств автоматизации, в том числе в информационно-телекоммуникационных сетях. Законом, как известно, допускается обработка персональных данных и без применения указанных выше технических возможностей, если это соответствует характеру совершаемых с использованием средств автоматизации операций, и позволяет осуществлять в соответствии с заданным алгоритмом поиск зафиксированных на материальных носителях, содержащихся в картотеках или иных систематизированных собраниях персональных данных.

Очевидно, что подобный подход к законодательству, наряду с применением новых технологий, сохранявший традиционные формы работы с данными, например, на бумажном носителе, отражал достигнутый на тот момент «переходный» этап развития возможностей ИТ. Такая двойственность, выражавшаяся в одновременном использовании новых и устаревших технологий, отражала желание органов власти снизить обеспокоенность населения трудностями, возникшими у них при освоении непривычных для большинства граждан ИТ.

Принятый закон о персональных данных регламентирует решение еще одной проблемы, вызывавшей обеспокоенность в обществе: порядок доступа к персональной информации, обеспечивающий их надежную защиту от неправомерного использования. Тот факт, что создание системы электронных услуг населению стартовало с «персональных данных», свидетельствует, с одной стороны, о понимании органами власти важности наличия достоверной информации о населении, включая трудовые ресурсы, а с другой, говорит об их стремлении снизить уровень тревожных ожиданий общества, связанных с возможностью утечки конфиденциальных сведений о гражданах и негативными последствиями их несанкционированного публичного использования.

Одновременно с федеральным законом № 157-ФЗ 27 июля 2006 года «О персональных данных» был принят тесно связанный с ним федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [15], направленный на внедрение новейших информационных технологий и защиту персональных данных от незаконных посягательств. Ценность примененного в данном случае «пакетного решения» заключается в том, что оно синхронизирует разработку решений, касающихся приоритетных аспектов развития информационного общества, указанных вначале исследования. Речь, в этом конкретном случае, идет о персональных данных населения, информационной безопасности, информационно-коммуникационных технологиях и инфраструктуре, и роли власти в решении этих вопросов, что позволяет оптимизировать выбор технологических решений в рамках всех базовых направлений формирования ИО и оперативно решить вызывающие беспокойство населения проблемы.

Последующие постановления Правительства РФ, методические рекомендации и инструкции участвующих в реализации ФЦП структур Правительства, министерств и ведомств, стабильное финансирование объектов программы и постоянный контроль за работой её исполнителей позволили в мае 2010 года успешно запустить в действие информационную систему (ИС) «Портал государственных и муниципальных услуг» (www.gosuslugi.ru). Особая значимость этой работы заключается в создании охватывающей всю страну инфраструктуры, позволяющей постепенно наращивать её потенциал, расширять спектр и улучшать качество оказываемых населению государственных и муниципальных услуг. Успешное выполнение ФЦП «Электронная Россия» выявило прямую связь между качеством разработки и выполнения планов развития информационного общества, уровнем его нормативно-правового обеспечения и финансирования.

Большое значение для успешного завершении ФЦП «Электронная Россия» и превращении её из ограниченного по времени эпизода в часть непрерывно продолжающегося развития информационного общества имел Указ Президента РФ № 212 от 7 февраля 2008 года, утвердивший «Стратегию развития Информационного общества в Российской Федерации» [16]. С одной стороны, его подготовка на финишном этапе реализации ФЦП «Электронная Россия» позволила оценить реальное состояние проделанных работ и стимулировать их своевременное завершение, с другой стороны, показала необходимость расширения масштабов и направлений развития информационного общества на основе новой программы. Существенное влияние на дальнейшее расширение проекта создания ИО оказало массовое одобрение населением первых результатов работы портала государственных и муниципальных услуг и поддержка созданных на этой технологической базе многофункциональных центров госуслуг, предложивших новое более комфортное и динамичное качество взаимодействия органов власти и граждан. Следует, правда, отметить, что и масштаб проблем, связанных с технологическим обеспечением безопасности ИС и защитой их от попыток несанкционированного использования личной информации, в начале 2000-х годов был в силу ограниченных возможностей криминальной среды существенно ниже, чем в настоящее время, когда хакерские атаки на известные ресурсы исчисляются сотнями тысяч. В то время, как по данным главы ФНС РФ, представленным на пленарном заседании Государственной Думы 17 февраля 2017 года, в 1999–2004 годах имели место всего три случая утечки ведомственной информации. Умышленно допустившие их лица были выявлены и понесли уголовное наказание, неотвратимый характер которого оказал мощное воспитательное воздействие на других потенциальных нарушителей [5].

Через несколько месяцев после утверждения Президентом «Стратегии развития Информационного общества в РФ» распоряжением Правительства от 6 мая 2008 года № 632-р была одобрена «Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» (далее – Концепция), разработчиками которой выступили Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральной службой охраны Российской Федерации [17]. Как известно, под электронным правительством в Концепции понимается новая форма организации деятельности государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности органов власти. Формирование электронного правительства в Российской Федерации стало возможным во многом благодаря широкому распространению информационно-коммуникационных технологий во всех сферах жизни общества и государства.