1.1. Философия французской системы социальной защиты

Первоначальная концепция системы социальной защиты представляла собой оригинальную модель репрезентативного управления, в которой социальный диалог играл ключевую роль в процессе принятия решений. Каждая организация как на местном, так и на национальном уровне управлялась органом, состоящим из представителей сообщества, непрямых представителей из числа членов профсоюзов для общего режима, участников режима в случае режима сельскохозяйственных работников и квалифицированных специалистов, назначенных государством. Эта французская модель системы социальной защиты соответствует принципу общественного блага, т. е. ресурса, распределяемого группой людей, а также принципу общности, и исходит из возможности самоорганизации и самоуправления граждан без вмешательства государственных или частных организаций^[1]. Таким образом, система социальной защиты в своем первоначальном виде не представляла собой ни частную организацию, поскольку не имела единого собственника, представленного физическим или юридическим лицом, ни государственное учреждение, так как управление ею осуществлялось без участия государственного органа. В целом она даже не была в строгом смысле слова организацией, поскольку стремительно развивалась, что было обусловлено коллегиальностью принятия решений.

Первоначальная философия системы социальной защиты образца 1945 г. претерпела ряд изменений. Были ли эти изменения отказом от принципов 1945 г. или только реакцией на перемены, произошедшие в мире? Дискуссия продолжается в 2020 г., и мы постараемся осветить некоторые ее аспекты. Система социальной защиты по-прежнему остается общественным благом. Она является основополагающим фактором сосуществования людей в обществе и смягчает экономические и социальные кризисы. За последние 70 лет удалось достичь значительных успехов, в том числе благодаря основополагающим принципам системы социальной защиты:

– «Создается система социальной защиты, которая должна защитить работников и их семьи от любых рисков, которые могут уменьшить их возможность зарабатывать или полностью лишить их заработка, обеспечить женщин в период беременности и помочь покрыть необходимые семейные расходы»^[2].

– «Каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях путем национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства»^[3].

За 75 лет своего существования французская система социальной защиты пережила множество реформ. На основании конституционного закона 1996 г., а также законов 2005 и 2008 гг. были внесены изменения в Конституцию 1958 г. В статью 34, касающуюся полномочий парламента, был добавлен новый абзац. В результате этих реформ была создана прямая связь между финансами системы социальной защиты и государственными финансами, а парламент и в особенности правительство заняли главное место в цепи принятия решений по вопросам расходов и поступлений от системы социальной защиты. Закон о финансировании системы социальной защиты устанавливает основные направления политики в этой сфере, а также основные цели системы, общие условия ее финансового равновесия, позволяет спрогнозировать объемы поступлений, цели расходования средств, а также финансовую сбалансированность. Условия, касающиеся целей и принципов управления, по каждому режиму формализуют договорной подход между государством и главами сети (указ № 344 от 24 апреля 1996 г.). Эти договоры, инициированные государством, усиливают давление на органы социальной защиты путем предъявления требований к продуктивности в рамках парадигмы «цель – результат».

Интересно также отметить, что с момента принятия закона от 13 августа 2004 г. роль паритетного органа по управлению системой медицинского страхования (общий режим) в рамках долгосрочного договора с государством сведена до консультативной и совещательной. Это не так очевидно для других направлений или режимов социальной защиты: статья L-200-3 того же кодекса делает акцент на «консультативных полномочиях органов социальной защиты». Управление системой социальной защиты перестало осуществляться на основании социального диалога. Система незаметно перешла к государственному управлению на основании показателей эффективности по образцу других организаций, нацеленных скорее на экономическую выгоду, нежели на общественную пользу.

Реформа 2008 г. ограничивает сферу применения статьи 493, которая позволяет правительству принимать положения законодательства без голосования по проекту закона. Но при этом ее действие распространяется на проекты законов, касающихся финансов и финансирования системы социальной защиты. Об исчезновении системы управления, основанной на необходимости договариваться, свидетельствуют и другие факты, например освобождение от уплаты взносов на социальную защиту. Решения о реализации таких мер принимаются преимущественно в рамках правительственного проекта, который имеет политическую цель, связанную с регулированием занятости или конкурентоспособности. Это приводит к разбалансировке системы, основой которой должен быть консенсус, вырабатываемый в ходе социального диалога. В результате система социальной защиты недополучает огромные средства, которые фактически компенсируются за счет государственного бюджета. Иногда освобождение от уплаты взносов компенсируется путем перенаправления средств НДС в бюджет системы социальной защиты. Таким образом последняя принимает черты налоговой системы. Но такое перенаправление средств не является абсолютным правилом: долг государства перед системой социальной защиты по состоянию на 2014 г. составляет около 368 млн евро, что свидетельствует о зависимости «общественной» системы от имущества, управление которым осуществляется государством единолично.

В отсутствие инициативы со стороны государственной власти по ведению широкого диалога о финансировании системы социальной защиты был избран другой путь, который заключается в образовании социального долга (так называемой черной дыры социальной защиты), на самом деле являющегося лишь управленческим приемом; за ним стоит несоответствие между расходами и средствами, поступающими в систему. Это решение в меньшей степени вызывает недоверие общества, поскольку оно замаскировано механизмом погашения долга.

Другим опасным процессом в масштабах общества является разрушение неотъемлемой составляющей социального обеспечения – социальной сплоченности. Граждане постепенно перестают ощущать себя участниками системы, и вместо этого начинают вести себя как потребители. О такой тенденции свидетельствует тот факт, что карточка медицинского страхования Vitale, которая выдается в 16 лет, превратилась в «кредитную карточку» для получения медицинских услуг.

Управление системой социальной защиты, называемое паритетным, превратилось в некое подобие разбалансированной социальной демократии – во всяком случае, когда речь идет об общем режиме, представители которого являются выходцами из профсоюзной сферы. Помимо огромного влияния государственной власти на процесс принятия решений, в системе наблюдается стремительное отступление от принципов синдикализма. Доля участия профсоюзов уменьшилась с более чем 40 % на момент окончания Второй мировой войны до менее 8 % в настоящее время.

Таким образом, сегодня управление системой социальной защиты осуществляется не ее участниками, а все больше становится задачей государства. Участие в процессе принятия решений как на местном, так и на более высоком уровне сегодня во многих случаях является формальным. Аналогичным образом потребление ресурсов одними в значительной степени ограничивает возможное потребление для других, при этом увеличивается разрыв между ограниченными финансовыми возможностями (массовая безработица, экономический спад) и стремительно растущим объемом расходов (старение, длительные периоды заболеваний, высокий уровень нестабильности и т. д.).

1.2. Организация социальной защиты

Итак, система социальной защиты представляет собой совокупность механизмов коллективного страхования, обеспечивающих защиту людей от последствий различных событий или ситуаций, которые обычно называют социальными рисками (старость, болезнь, инвалидность, безработица, беременности, семейные расходы и т. д.) (рис. 1).

Сумма социальных пособий, выплаченных в 2018 г., составила 741 млрд евро, что примерно соответствует 27 % ВВП, общий объем которого 2 800 млрд евро, и двум государственным бюджетам размером 330 млрд евро (табл. 1). Основные расходы приходятся на пенсионное обеспечение и здравоохранение. Выплаты, связанные со здравоохранением, в том числе выплаты по болезни, которые представляют основную часть в данной категории, составляют 35,2 % всех выплат в рамках социального обеспечения. 150000 работников могут убедиться в хорошей работе системы в различных организациях социальной защиты, а 65 млн застрахованных получают средства из данной системы.

Рис. 1. Распределение выплат в рамках социальной защиты в 2016 г. (все риски, все режимы)

Источник: Финансовые показатели системы социальной защиты (последние доступные данные)

Таблица 1. Выплаты в рамках социальной защиты в 2018 г.

Источник: Сектор исследований, изысканий, оценки и статистики (Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques, Drees), Финансовые показатели системы социальной защиты.

1.2.1. Управление системой социальной защиты

С точки зрения организации система социальной защиты состоит из:

1. Надзорных организаций. Государство осуществляет право на надзор за управлением органами социальной защиты. Этот надзор проводится Управлением социальной защиты (Direction de la Sécurité sociale, DSS), которое находится в подчинении Министерства солидарности и здравоохранения, а также Министерства бюджета, государственных счетов и гражданской администрации Франции. Управление занимается разработкой политики в области социальной защиты и обеспечивает ее реализацию.

2. Касс социального обеспечения, которые относятся к различным режимам (общий режим, режим сельскохозяйственных работников, режим самозанятых, специальные режимы). Они обеспечивают финансовую поддержку при различных рисках (болезнь, семейные расходы, пенсия, производственные травмы/профессиональные заболевания).

Система управления объединяет четырех участников, которые руководят социальной защитой:

1. Ключевую роль играют правительство и парламент: они определяют и утверждают основные направления государственной политики в сфере социальной защиты и следят за финансовым равновесием системы.

2. Управление социальной защиты – это государственный орган, который одновременно подчиняется Министерству социальных дел и здравоохранения и Министерству экономики и финансов. Оно ежегодно готовит проект закона о финансировании системы социальной защиты, вырабатывает государственную политику в этой сфере и обеспечивает надзор за деятельностью органов социальной защиты, который в случае местных органов осуществляется с помощью Национальной миссии по контролю органов социальной защиты (Mission Nationale de Contrôle des organismes de sécurité sociale, MNC).

3. Правления различных касс (состоят преимущественно из представителей организаций, руководителей компаний и работников), которые принимают решения, касающиеся в основном их направлений или их органа, и утверждают их бюджеты.

4. Наконец, руководители каждого органа обеспечивают надлежащее управление и работу кассы, которой они руководят, и реализуют направления деятельности и решения советов и правлений. Руководители национальных касс, кроме того, обеспечивают управление сетью местных касс, за которую они отвечают.

1.2.2. Режимы социальной защиты

Система социальной защиты представлена различными режимами, которые различаются по профессиональному признаку.

• Общий режим социальной защиты действует в отношении наемных работников коммерческого и промышленного сектора и их семей, а также в отношении добровольно застраховавшихся лиц и страхователей бывшего режима социального страхования самозанятых, т. е. в отношении примерно 92 % населения.

• Другие режимы социальной защиты:

Касса сельскохозяйственного взаимного страхования (Mutualité Sociale Agricole, MSA) обеспечивает фермеров, наемных работников в сфере сельского хозяйства, а также их семьи, т. е. около 7 % населения.