Редакционная коллегия серии «Теория и история государства и права»

И. Ю. Козлихин (отв. ред.), С. Н. Бабурин, Ю. И. Гревцов, И. Х. Дамения, А. В. Ильин, И. А. Исаев, О. М. Карамышев, Д. И. Луковская, А. В. Малько, М. Н. Марченко, А. В. Поляков, А. С. Смыкалин, Е. В. Тимошина, Р. Л. Хачатуров

© И. В. Минникес, 2010

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2010

Предисловие

Выборы – одна из величайших ценностей демократического общества. Принципы, на которых основаны выборы в конкретном государстве, свидетельствуют о состоянии и уровне развития демократии в нем. Но характерные черты выборов определяются не только территориальными границами, но и временными факторами. На каждом этапе развития общества выборы, коль скоро они применяются в практике государственной жизни, имеют особые черты, которые диктуются, с одной стороны, внутри– и внешнеполитическими, экономическими и социальными характеристиками текущего этапа, а с другой – обычаями, традициями и правом предшествующих эпох. Поэтому изучение эволюции института выборов представляется важным направлением исследования как собственно выборов, так и развития государственно-правовых явлений в обществе в целом.

Исторический аспект института выборов представлял интерес для историков и государствоведов во все времена. Однако довольно длительный период исследования советской историко-правовой науки в области выборов и избирательного права находились под влиянием общей партийно-политической установки: все важнейшие достижения государственно-правовой сферы объявлялись исключительно завоеваниями советской власти. Исходя из этого, выборы при феодализме если и признавались, то освещались под определенным углом зрения – подчеркивалось их несовершенство, внимание акцентировалось на классовых противоречиях между их участниками. То, что институт выборов в советском обществе развился благодаря многовековым историческим традициям, предпочитали забыть, создавая впечатление, что советские выборы ничего общего с дореволюционными не имели и родились буквально на пустом месте. Такой подход вполне объясним, ведь если провести непредвзятое сравнение между выборностью некоторых дореволюционных институтов и советскими выборами, то по очень многим пунктам советская система проиграла бы. Во многом этими же соображениями объяснялось то, что некоторые категории института, такие, например, мажоритарная избирательная система, применялись лишь в отношении дореволюционных и зарубежных выборов. Советским государствоведам часто приходилось, выполняя политический заказ, критиковать недостатки мажоритарной системы зарубежных или дореволюционных выборов, но умалчивать о том, что именно она, какими бы завесами ее не маскировали, господствовала и в советском государстве. Наличие единственного кандидата на выборный пост превращало советские «самые демократические» выборы в фикцию, имеющую только идеологическое значение, а изучение института заключалось в восхвалении совершенства советских выборов. В этих условиях реальное исследование, свободное от идеологического и политического прессинга и, тем более, признающее вероятность преемственности в развитии института, было невозможно.

Демократизация государства изменила ситуацию. Во-первых, выборы в нашей стране перестали быть фиктивной процедурой. Постоянной практикой стали наличие нескольких кандидатов на выборные посты и реальная борьба между ними. Современные выборы крайне редко имеют заранее предрешенный исход. Во-вторых, в исследованиях по истории государства и права потеряло былую силу «политически правильное» разделение истории на досоветский и советский периоды. Это позволило по-иному взглянуть на развитие многих отраслей и институтов, например, признать ценность дореволюционных разработок в области гражданского, финансового и процессуального права. Соответственно, стала возможна переоценка дореволюционного опыта функционирования института выборов. В последнее десятилетие были изданы фундаментальные работы, опирающиеся на документальные материалы и разработки государствоведов и историков досоветской эпохи.^[1] Безусловно, эти труды имеют огромную ценность для изучения истории выборов. Однако выборы – настолько многогранное явление, что некоторые его аспекты остались за рамками исследований. Понятие «выборы», по замечанию Ю. А. Веденеева, включает в себя три составляющие – политическую, юридическую и технологическую, причем все они раскрывают формальную или нормативную часть избирательного процесса, наряду с которой присутствует и «неформальная или ненормативная» составляющая.^[2] В. Д. Перевалов и А. А. Югов также подчеркивают многоцелевое социальное предназначение выборов, хотя выделяют несколько иные аспекты. Они трактуют выборы как конституционную форму демократии, принцип конституционного строя, институт прямого народовластия, политическая кампания и социально-правовой институт.^[3] Как отмечено авторами, предметом исследования, как правило, являются лишь отдельные составляющие рассматриваемого феномена.^[4] Если проанализировать с этих позиций работы, посвященные выборам, можно обнаружить, что вне сферы исследования остались достаточно значительные области и аспекты института.

Во-первых, выборы как процедура исследуются обычно «в статике». Другими словами, слабо выражен сравнительный аспект. А ведь выборы, как и многие иные явления, «рождаются» каждый раз не на пустом месте. Даже в современных выборах можно отыскать черты, заложенные их предшественниками много столетий назад, например, голосование посредством бюллетеней или определение итогов в соответствии с мажоритарной избирательной системой. Исходя из этого, огромное значение имеет не только статическое изучение важных этапов становления выборов, но и исследование института в его непрерывном развитии и совершенствовании, с выделением черт, заимствованных от предшествующих этапов. Поэтому исследование охватывает многовековой период истории России, который, в свою очередь, подразделен на три этапа. Каждый этап имеет более или менее определенные хронологические рамки и характеризуется существенными качественными изменениями основных черт института выборов.

Первый этап – IX–XV в. Начальный этап отражает практику выборов, существовавшую в Русском государстве в IX–XV в. Процедуры «призвания» князя, замещения кафедры владыкой и т. п., безусловно, не идентична выборам в их современном варианте, но их роль и значение в обществе, некоторые характерные черты вполне отвечают понятию выборов.

Окончание данного этапа обычно связано с вопросом самостоятельности городов. Поскольку объединение русских земель представляет собой длящийся процесс, можно указать лишь приблизительные границы – XV в.

В научной и учебно-методической литературе период с IX по XV в. чаще всего представлен как два отдельных этапа развития русского государства и права. Первый обычно охватывает государственность и правовые институты до начала XII в., второй – с XII по XV в. Наименование данных периодов несколько варьируется. Первый обозначается как раннефеодальный или, что сейчас более распространено, древнерусский. Второй характеризуется как период удельной Руси или феодальной раздробленности.

В контексте настоящего исследования необходимо отметить, что подразделение на два периода не исключает некоторых сходных моментов в политической организации общества в IX–XII в. и XII–XV в. Одна из общих черт – возможность прибегнуть к выборам как одному из вариантов замещения должности в государственном механизме. Конечно, выборы – институт политический, и основные изменения в обществе влияют на основания и порядок проведения выборов. Эти изменения в институте будут отмечены при исследовании того или иного аспекта выборов. В то же время основные характеристики и принципы процесса «призвания» являлись неизменными на протяжении IX–XV вв. Поэтому представляется излишним подразделение практики выборов в этот период на два этапа. Весь промежуток времени, соответствующий двум разным периодам развития государства и права, объединен в один этап становления и развития института выборов.

Второй этап – XVI–XVII в. Данный этап развития института выборов можно назвать официальным (выборы IX–XV в. основывались на обычаях), поскольку в этот период инициатива введения или признания практики выборов исходила от государства.

Начало новому этапу развития института выборов в России было положено на местном уровне. В актах конца XV в. можно встретить упоминание о лицах, обладавших ограниченными полномочиями, в основном совещательного характера – судных мужах, «добрых» или «лучших» людях в суде. Принцип выборности губных властей официально был введен в практику в первой половине XVI в. Еще более ранние сведения о выборах относятся к институту городовых приказчиков. Окончательное оформление института выборов связано с организацией местного самоуправления в середине XVI в. и формированием общегосударственных совещаний (соборов).

Окончанием данного периода развития выборных институтов в России считается конец XVII в. Безусловно, большинство выборных лиц к тому времени окончательно приобрело статус правительственных служащих, а не представителей местного сообщества. Но полномочия и порядок замещения должности – разные аспекты исследования. Поэтому следует подчеркнуть, что изменение характера должности не означает ликвидации принципа выборности на местах. Как и в отношении предыдущего этапа, можно говорить о сохранении и преемственности выборных институтов на низшем уровне.

Третий этап – XVIII – начало XIX в. Выборы в XVIII – начале XIX в. представляют собой своеобразную ступень исторического развития данного института, которая характеризуется самобытностью и обладает чертами, свойственными лишь данному этапу. Но в рамках этого периода можно отметить два подэтапа, каждый из которых имеет свои особые черты. Выборы в период с XVIII до начала XIX в. можно подразделить на «старые» и «новые», или постреформенные.

К первой группе относится замещение должностей, «унаследованных» от предыдущего этапа – голов, «верных людей», старост и др. Кроме того, таким образом «определялись» практически все выборные должности в первой половине XVIII в. Процедура избрания этих лиц хранит основные черты эпохи XVI–XVII в. – некоторая расплывчатость формулировок, отсутствие четко выраженной избирательной системы, большое влияние обычаев на процедуру выборов, неопределенность территориальных округов и контингента избирателей, оформление выбора-ручательства. Выборы «нового типа» характеризуются более детальной правовой регламентацией, определенностью требований к избирателям и избираемым, конкретизацией важнейших стадий процедуры.

Следует отметить, что выборы первого вида характерны для первой половины XVIII в., а второй вид распространился в практике в связи с формированием Уложенной комиссии 1766 г. Однако подразделение не имеет строгих хронологических границ – выборы некоторых лиц даже к концу XVIII в. хранили черты старого процесса, а многие элементы нового типа были разработаны законодательством еще в 20-х годах, в частности, порядок голосования и подсчета голосов. Практически с этого периода можно говорить и о постоянной правовой регламентации, и об определенности основных принципов и порядка проведения выборов.

Исследование правового института в динамике представляется очень важным и перспективным направлением исследования любой отрасли и любого правового явления. Например, изучение эволюции института обязательств позволяет определить не только характерные черты, свойственные обязательственным отношениям конкретного периода времени, но и важнейшие направления развития и совершенствования данного института на протяжении столетий. То же можно сказать и о других институтах, в том числе и о выборах: только при такой постановке вопроса можно воссоздать общую картину развития института выборов в стране, выявить основные тенденции и возможности эволюции выборности.

Во-вторых, нуждается в систематизации и обобщении процедурная составляющая института. Порядок выборов должностных лиц в каждом случае чаще всего дается как уникальный. Возможно, с исторических позиций это верно. Но представляется полезным взглянуть на институт выборов с позиций юриста, т. е. представить выборы на каждом этапе развития государства не просто как историческое явление, но и как государственно-правовой институт, выявить основания и причины выборов, основные закономерности и стадии процедуры избрания, проанализировать, какие стадии имеют обязательный характер, а какие факультативную природу. Исследование самых разнородных процедур избрания позволяет не только составить обобщенную картину порядка выборов на конкретном этапе, но и выявить те процедурные элементы, которые являются «прародителями» некоторых современных процессуальных избирательных норм.

Таким образом, можно выделить процедурный аспект выборов как одно из важнейших направлений исследования в данной работе.

В-третьих, требуется конкретизировать и уточнить вопрос о лицах, участвующих в выборах. Состав участников выборов в IX – начале XIX в., если и намечен в некоторых исследованиях, то несистематизированным образом, без применения категорий «ценз» или «требования к субъектам». Они предстают как неопределенная масса, характеризуемая минимальным количеством признаков. Такой подход не позволяет выделить какие-либо общие черты и закономерности формирования круга участников выборов.

Кроме того, круг участников имеет в исследованиях «традиционный», узкий состав – лица, имевшие право голоса и те, за кого голосуют. Но круг участвующих в выборах намного шире. По классификации А. А. Югова, они подразделяются на нормоучредительных участников выборного процесса, его инициаторов, организаторов, голосующих и баллотирующихся граждан, наблюдателей, политические, общественные объединения и группы избирателей.^[5] Кроме того, с выборами связаны некоторые аспекты деятельности органов суда и прокуратуры.

Таким образом, в изучении нуждается субъективный элемент выборов, который расширен за счет организаторов выборов и систематизирован при помощи категорий требований или цензов.

В-четвертых, очень серьезным пробелом в знаниях о становлении и развитии института выборов является невнимание к его правовой составляющей. Довольно часто основной акцент делается на начале XX в.^[6] Безусловно, акты о формировании Государственной Думы и Учредительного собрания имели огромное значение, но не с них следует начинать «отсчет» избирательного законодательства. Корни современного избирательного права лежат в более ранних эпохах. Отсутствие подробного специализированного анализа актов, регулирующих выборы, исследования избирательных документов, фиксирующих отдельные факты и действия, связанные с выборами, не позволяет воссоздать полную картину эволюции института выборов. Кроме того, анализ документальных форм, так или иначе связанных с институтом выборов, необходим как одна из составляющих общей схемы развития государства и права на протяжении многих веков.

Теоретический базис исследования института выборов сформирован из общетеоретических и государственно-правовых разработок и понятий, введенных в оборот Ю. А. Веденеевым, А. А. Вешняковым, А. В. Иванченко, В. В. Игнатенко, С. Д. Князевым, В. И. Лысенко, В. Д. Переваловым, А. Е. Постниковым, Б. А. Стародубским, А. А. Юговым^[7] и др.