© B. C. Чижевский, составление, редакция 2011

© «Книжный мир», 2011

Вступление

В четырех статьях, напечатанных в журнале «Юридический Вестник» за 1884 г., я сделал попытку указать на главнейшие моменты в историческом развитии русской полиции, как правительственного учреждения, со времени возникновения ее в 1718 г. до реформ прошлого царствования. Прогрессивное начало в истории этого учреждения за указанный период времени обнаружилось особенно рельефно в развитии соотношения между полицией и юстицией, вследствие чего различные фазы этого соотношения, в их прогрессивной последовательности, и положены были в основании деления всего периода на следующие четыре эпохи:

1) эпоха смешения полиции и юстиции, 1718–1775 гг.;

2) эпоха попыток к разграничению полиции и юстиции и отделения последней от администрации, 1775–1802 гг.;

3) эпоха выделения из суда расправы и отождествления последней с полицейским судом, 1802–1826 гг.;

4) эпоха выделения полицейского суда из расправы, 1826–1858 гг.

Следя шаг за шагом за прогрессивными изменениями в соотношении между полицией и юстицией, в связи с историческим развитием первой, нельзя было не заметить в то же время тех условий, которыми определялось это развитие и которые порождались, главнейшим образом, двояким воззрением законодательства на созданное и развиваемое им новое учреждение в общем строе государственного управления. С одной стороны, законодательство смотрело на полицию как на нечто такое, чему можно было поручить выполнение всех вообще неорганизованных задач государственного управления, для которых не установлено было особых учреждений или которые не подходили под компетенцию существовавших нормальных учреждений, причем число таких задач множилось чрезвычайно и в состав их входило немало задач совершенно фантастических, неудобоосуществимых. С другой стороны, законодательство смотрело на ту же полицию не столько как на учреждение, имеющее свою точно определенную компетенцию, сколько как на известную форму действия, приложимую к самым разнообразным задачам и чрезвычайно пригодную к уврачеванию всякого рода внутренних недугов. Как при определении задач полиции, так и при определении значения ее, оба воззрения были неоднократно формулированы законодательством до того ясно, что в господстве их в течение всего вышеуказанного периода времени не может быть никакого сомнения: оба воззрения были как бы вожжами, которыми законодательство направляло бег полиции.

В инструкции 1719 г. Петр I предписывает земским комиссарам «возможно и пристойно в своем уезде стараться, чтобы подданные при всех случаях страху Божию и добродетели, к добрым поступкам, правде и справедливости ко всем людям, тако ж к подданейшей верности и покорности Его Царскому Величеству обучены и наставлены были, тако ж, чтоб они своих детей в таких добрых порядках воспитали, и сколь возможно читанию и письму обучали». В регламенте, данном главному магистрату в 1721 г., говорится о полиции, что «оная соспешествует в правах и правосудии; рождает добрые порядки и нравоучения; всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников, обманщиков и сим подобных; непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу; чинит добрых домостроителей, тщательных и добрых служителей; города и в них улицы регулярно сочиняет; препятствует дороговизне и приносит довольство во всем потребном к жизни человеческой; предостерегает все приключившиеся болезни; производит чистоту по улицам и в домах; запрещает излишество в домовых расходах и все явные погрешения; призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих; защищает вдовиц, сирых и чужестранных; по заповедям Божиим воспитывает юных в целомудренной чистоте и честных науках; вкратце же, над всеми сими полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков, и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».

Екатерина II, определив в большом наказе задачу полиции словами «благочиние или порядок в государстве», что «как установление сего правления (т. е. полиции), намерение и конец есть хороший порядок и благочиние вообще в гражданском сожитии, то отсюда явствует, что каждый член общества, какого бы чина и состояния он ни был, зависит от сего правления». «Полиция приводит к жизни по учрежденным в обществе правилам», причем «уставы сея части суть совсем другого рода от прочих гражданских законов». Полиция снабжается властью, удерживающей «в почтении сию часть правительства, и в повиновении оному всех прочих сограждан», и, «где пределы власти полицейской кончатся, там начинается власть правосудия гражданского». В учреждении о губерниях и в наказе управы благочиния законодательница вменяет полиции в обязанность сохранение благочиния, добронравия и порядка, и чтобы предписанное законами полезное повсюду исполняемо и сохраняемо было, причем полиция должна была «с пути сошедшему указывать путь», наблюдать, чтобы «муж прилепился к своей жене» и т. п. Управе благочиния предписывалось, между прочим, «ежедневно приступать к рассмотрению дел, по каждой части, касательно убогих, вдов и сирот, потом неимущих, тяжущихся с богатыми и знатными». В круг обязанностей старшин и старост в казенных селениях входило, между прочим, отвращение жителей от худых толков, наблюдение за тем, чтобы дети отдавались в школы, защита жителей от обид, воспрепятствование дроблению семейств, наблюдение, чтобы жили дружно и не чинили обид, предотвращение случаев вытравления плода и детоубийства, попечение о сиротах, увечных и т. п. Приказные и выборные по учреждению об императорской фамилии должны были, между прочим, толковать, вразумлять и научать, что до добронравия и пользы поселян относится, поддерживать церковное благочестие, предостерегать о благочинии гражданском, иметь над вдовами и сиротами, равно как над ленивыми и нерадивыми, опеку и лично надзирать за их хозяйством.

Александр I в самом начале своего царствования высказался категорически, что «дела и спокойствие обывателей составляют истинный предмет всех судебных и полицейских мест, и этот предмет должен быть единственным и непременным основанием их учреждения». Полиция считается «одной из действительнейших частей управления», а между предметами ее «земское благоустройство наипаче должно быть уважено». «Приучите обывателей, – говорится в инструкции саратовскому губернатору, – видеть в сем (т. е. полицейском) действии правительства не только орудие, смиряющее преступление, но и покровительствующее от притеснений и охраняющее их собственность, тогда полиция будет вместе и строга и всеми уважаема». При Александре же сделана была попытка учредить особое министерство полиции, в котором сосредоточились все полицейские дела. Но, с одной стороны, разнородность, множественность и случайность задач этого учреждения, как результат условий исторического развития их, и, с другой стороны, господство воззрения на полицию не столько как на учреждение, сколько как на известную «благодетельную» форму действия, никоим образом не могли содействовать успеху этой попытки: министерство полиции исчезло бесследно после кратковременного болезненного существования.

Наконец, при Николае I, законодатель, как бы изверившись в способности общей полиции оправдать возлагавшиеся на нее лучшие надежды, учреждает «высшую полицию» – III Отделение, на которое в особенности распространяется господствовавшее воззрение на полицию вообще как на складочное место для наиболее «деликатных» задач государства и как на особую «утонченную» форму действия. Шефу жандармов и подчиненным ему чинам поручается осушать слезы несчастных, защищать слабых от сильных, предупреждать и пресекать все злоупотребления, добрыми внушениями стараться поселить в заблудших стремление к добру и вывести их на путь истины, доводить глас страждущего человечества до престола царского, беззащитного и безгласного гражданина ставить под Высочайшую защиту Государя Императора, отличать скромных верноподданных и должностных людей, совершенно бедных или сирых, живущих без корысти одним лишь жалованьем, и т. п., причем определение формы и пределов власти этой полиции предоставлено было ее прозорливости и благородному благоусмотрению, «ибо невозможно предначертать правила, которыми она должна руководствоваться».

Оба эти воззрения параллельно сопутствовали полиции в ее поступательном движении, однако исторические судьбы их неодинаковы.

Воззрение на полицию преимущественно как на известную форму действия, то усиливаясь, то ослабевая, устояло до сих пор перед напором враждебных ему элементов и в новейшее время проявило себя с особенной силой, причем, как мы укажем в заключении нашего исследования, оно повлияло в сильнейшей степени на судьбу почти всех реформ прошлого царствования и на реформу полиции в особенности. Благодаря этому воззрению, в обществе и отчасти даже в правительственных сферах установились некоторые совершенно превратные понятия о полиции, вследствие чего, например, словами «полицейские меры» у нас заведомо и всегда определяются исключительно только меры превентивные, репрессивные или вообще принудительные, между тем как те же слова в переводе на любой иностранный язык отнюдь такого исключительного значения не имеют, определяя собою не только меры отрицательные, но и положительные, т. е. вообще меры, направленные к достижению общего блага. Благодаря этому воззрению, у нас до сих пор не усвоено и не применено на практике то основное положение, что принудительная власть отнюдь не составляет исключительного присвоения только ей этой формы исполнения, необходимой, в сущности, всем органам управления, будут ли они правительственными или общественными, снабжена у нас непомерно интенсивной властью, несоответствующей значению полиции, как учреждения, ведающего одну только безопасность. Наконец, благодаря все тому же воззрению, наша полиция поставлена в совершенно ложное положение, которое не может не оказывать отрицательного влияния на взаимные отношения между ею и обществом.

Что же касается воззрения на полицию, как на складочное место для всякого рода задач, имеющих целью уврачевание разнообразнейших внутренних зол, то оно шло, развиваясь до неудачного опыта учреждения министерства полиции, когда впервые зародилось сомнение в правильности такого воззрения. Но, как указывает факт учреждения III Отделения в качестве «высшей полиции», долженствующей предупреждать и пресекать всякого рода отрицательные явления в общественной и даже частной жизни, сомнение это было мимолетное и уступило свое место новому господству все того же воззрения. Однако и III Отделение далеко не оправдало возлагавшихся на него надежд, вследствие чего господствовавшее воззрение на полицию было опять поколеблено, и с этого времени законодательство начинает искать новых путей к достижению тех же задач, и этими-то поисками ознаменовывается вся та эпоха в истории русской полиции, которая послужила нам предметом исследования. Начиная с 1858 г., законодательство стремится посредством целого ряда реформ достигнуть того «общего благополучия», которое должна была дать полиция, но не дала. Крестьянской реформой уничтожается могущественное орудие для «порабощения слабых сильными»; преобразование сельского, земского и городского самоуправления направлено было к водворению «благосостояния и спокойствия всех сословий»; реформой суда пытались приблизиться к идеалу «совершенного правосудия»; коренным же улучшением устройства полиции имелось в виду обеспечить «безопасность».

Не произнося приговора над реформами минувшего царствования по существу, мы можем тем не менее теперь, по прошествии более чем 20 лет со времени начала преобразований, имея в виду цели правительства, средства к осуществлению их и достигнутые результаты, подвести итог этой преобразовательной деятельности в отношении к полиции, рассматриваемой не отдельно, а в связи с общим строем государственного управления.

Сельское самоуправление, построенное на сословных началах и при полной обособленности от более интеллигентного слоя общества, никоим образом не могло сохранить своей самостоятельности и естественно должно было подпасть влиянию местной администрации, чему в значительной степени содействовали еще и позднейшие частные отступления от начал положения 19 февраля. Введением земских учреждений 1864 г. компетенция полиции претерпела значительное сокращение, так как вся хозяйственно-распорядительная часть, ведавшаяся ею, отошла к земству. Но, возложив на земство чуть ли не универсальные задачи по местному благоустройству, закон не снабдил его необходимой для осуществления этих задач принудительной властью, оставшейся исключительным достоянием полиции, вследствие чего явилось крайне странное несоответствие между целями и средствами к достижению их, а ближайшим результатом такого несоответствия было совершенно несправедливое обвинение русского общества в «незрелости», в бессилии «оправдать надежды правительства». Более интимная связь преобразованного в 1870 г. городского самоуправления с полицией выразилась сколько-нибудь реально лишь в том, что на городскую казну возложены были расходы по содержанию полиции. Но, обременяя городской бюджет крупной статьей расхода по содержанию полиции и лишая в то же время городское общество сколько-нибудь действительного влияния на состав и организацию полиции и контроля над ее деятельностью, реформа содействовала более разобщению этих двух сфер, нежели их солидарности, столь необходимой для целей городского благоустройства.