Авторский коллектив

Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (ИЗиСП);

Бондаренко Денис Сергеевич, кандидат юридических наук, юрисконсульт;

Галиновская Елена Анатольевна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП;

Жариков Юрий Георгиевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП;

Минина Елена Леонидовна, кандидат юридических наук, заместитель заведующего отделом аграрного и экологического законодательства ИЗиСП;

Носков Евгений Анатольевич, кандидат юридических наук, юрисконсульт.

Руководитель авторского коллектива С.А. Боголюбов.

Предисловие

Земельные отношения регулируются рядом федеральных законов и законов субъектов РФ. Головным среди них является Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ), вступивший в действие 30 октября 2001 г. – в день его официального опубликования в «Российской газете». К этому нормативному правовому акту нами и другими авторами написано и издано немало комментариев.

В соответствии с ЗК РФ земельные отношения регулируют федеральные законы «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую», а также кодексы РФ: Градостроительный, Жилищный, Водный, Лесной и др.

Однако у правоприменителей возникло немало практических вопросов, связанных непосредственно с использованием и охраной земельных участков. Это вопросы, ответы на которые найти не всегда просто. Ответы потребовали конкретного знания и постоянного, текущего учета самых различных законов и отраслей российского законодательства, понимания законодательства субъектов РФ и нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Несколько лет назад нами была издана работа с ответами на вопросы по поводу использования земельных участков, получившая признание читателей. Однако понадобилось настоящее новое переиздание, которое должно учесть изменения, внесенные в законодательство в последнее время. Уяснению законодательных требований способствуют также административная, прокурорская, судебная, арбитражная практика, ее осмысление и использование в процессе толкования земельного законодательства.

За последнее время накопились новые вопросы, связанные с применением норм земельного законодательства. Не на все из них нашлись развернутые и аргументированные ответы, но участие в подготовке и обсуждении законопроектов и иных правовых актов, в предоставлении консультаций, выступления с лекциями по земельному праву помогли авторам, занимающимся не только научной, педагогической, но и практической работой, найти некоторые подходы к решению возникших проблем.

Актуальность нового подобного издания обусловлена и продолжением в стране процессов административной реформы, реформы местного самоуправления. Независимо от хода и итогов этих реформ, в связи с которыми меняются структура и полномочия государственных федеральных и региональных, а также муниципальных органов, правоприменителям важно знать ответы на основные вопросы, связанные с управлением земельными ресурсами и охраной земель.

Особенности приобретения и использования земельных участков зависят также от подписанных Россией и вступивших в силу международных договоров, от состояния и перераспределения полномочий по управлению земельными ресурсами между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, которые постоянно подвергаются реорганизациям и перестройкам.

Землевладельцы в большинстве своем заинтересованы в стабилизации земельного правопорядка и укреплении единого правового пространства и законности на территории страны. Этому способствуют в том числе и доходчивые (на основе законов) ответы на наиболее часто возникающие в процессе реализации прав на землю правовые вопросы.

Слова благодарности надо высказать издательству «Юстицинформ», которое бережно собирает и активно публикует работы об охране окружающей среды: комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации, Водному кодексу Российской Федерации, к федеральным законам «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «Об охране атмосферного воздуха», «О животном мире» (под ред. С.А. Боголюбова), а также комментарии к федеральным законам «О государственном земельном кадастре» (под ред. Е.А. Галиновской), «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (под ред. М.В. Пономарева), «О континентальном шельфе Российской Федерации» (авторы С.А. Боголюбов и Е.Г. Краюшкина), «Об экологической экспертизе» (авторы Н.В. Кичигин, М.В. Пономарев, А.Ю. Семьянова), «Об особо охраняемых природных территориях» (авторы Е.А. Галиновская, Н.В. Кичигин, М.В. Пономарев); учебники А.Ю. Семьяновой «Экологическое право», Е.В. Сырых «Земельное право» и др.

Глава 1
Право собственности на земельные участки

Соблюдение каких правовых условий требуется для возникновения права государственной (федеральной, субъекта РФ) или муниципальной собственности на земельный участок?

Законодательством установлены особенности возникновения государственной или муниципальной собственности на земельные участки. Право государственной или муниципальной собственности может возникнуть по тем же основаниям, что и право частной собственности. Например, выкуп земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основании судебного решения, за которым следует заключение договора с гражданином или юридическим лицом – прежним владельцем участка.

Специфика возникновения государственной или муниципальной собственности заключается в особых процедурах приобретения этого права различными публичными образованиями: Российской Федерацией, субъектами РФ, местным самоуправлением (муниципальными образованиями).

Так, если земельный участок приобретается в государственную или муниципальную собственность из собственности граждан или юридических лиц, приобретение может осуществляться по взаимному согласию сторон, и тогда заключается соответствующая сделка. В то же время земельный участок может перейти в публичную собственность и без согласия частного собственника. Это возможно при выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ) или в связи с нарушением собственником требований по использованию земельного участка (ст. 44 ЗК РФ), установленных законодательством, а также при конфискации земельного участка (ст. 50 ЗК РФ) или его реквизиции (ст. 51 ЗК РФ). В данном случае, как уже говорилось, в основании возникновения права государственной собственности лежат решения соответствующих органов власти, а также судебные решения о принудительном прекращении права собственности граждан или юридических лиц.

Одной из наиболее существенных процедур, за которой следует возникновение федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности на землю, является разграничение государственной собственности на землю. В основе этого разграничения лежат положения ЗК РФ, а также Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Разграничение государственной собственности на землю в общих границах заключается в осуществлении формирования земельного участка и государственной регистрации права собственности на него государственного или муниципального образования. Основанием для осуществления этих действий являются нормы ст. 3.1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», установившие критерии отнесения земель к федеральной собственности, собственности субъекта РФ, или муниципальной собственности. Так, согласно указанной статье, в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности РФ;

земельные участки, предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов РФ относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ;

земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ;

иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности населенных пунктов, городских округов, муниципальных районов относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.

К собственности субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга относятся земельные участки, указанные в п. 2 и 3 настоящей статьи и расположенные в границах этих субъектов РФ.

Изданные Правительством РФ до 1 июля 2006 г. акты об утверждении перечней земельных участков, на которые, соответственно, у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на такие земельные участки.

Право государственной или муниципальной собственности может также возникнуть и на бесхозяйный земельный участок на основании решения суда.

Завершающим этапом возникновения права собственности на земельный участок во всех этих случаях будет государственная регистрация права федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности.

Е.Г.

Какие органы уполномочены выступать от имени государства и муниципальных образований как собственников земельных участков?

В земельных отношениях Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают не только как носители властных полномочий на соответствующей территории, но и как собственники земельных участков. Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности; субъекты РФ – земельными участками, находящимися в их собственности; органы местного самоуправления – земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В настоящее время управление и распоряжение федеральным имуществом, в том числе земельными участками, осуществляет Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество). В соответствии с постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом»¹ оно, в частности, осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в государственной собственности (до разграничения государственной собственности на землю); принимает решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физическими лицами, в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности; осуществляет в порядке, установленном федеральными законами, разграничение государственной собственности на землю.

Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649, с изм., внесенными Указом Президента РФ от 15 марта 2005 г. № 295)¹ Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом переданы правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздненного Министерства имущественных отношений РФ.

В случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане (ст. 125 ГК РФ).

Российская Федерация и ее субъекты осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Непосредственно же владеют и пользуются такими участками юридические лица и граждане, которым находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение и в аренду.

Когда государство (в лице Российской Федерации и ее субъектов) выступает в качестве собственника земельных участков, оно пользуется теми же правами и несет те же обязанности, что и другие собственники земельных участков. В соответствии со ст. 124 ГК РФ при заключении сделок с землей и в иных отношениях, регулируемых гражданским законодательством, Российская Федерация и ее субъекты выступают на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами.

Е.М.

По какому принципу земли, до сих пор находившиеся в государственной собственности, делятся на собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований?

Земельный кодекс выделяет три способа возникновения права государственной и муниципальной собственности на землю.

1. Специальное указание в федеральном законе на принадлежность земельных участков.

Таким федеральным законом, которым установлены основные критерии отнесения земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, является Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЭ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Статьей 3.1 этого Закона, введенной Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. № 53-Ф3, установлены следующие признаки, по которым определяется принадлежность земельных участков одному из указанных субъектов права собственности:

а) право собственности на здания, строения, сооружения, которыми занят данный земельный участок: если они находятся в собственности Российской Федерации, то и земельный участок относится к федеральной собственности, если в собственности субъектов РФ – то к собственности субъектов, а если в собственности соответствующих муниципальных образований, то земельные участки, соответственно, находятся в собственности населенных пунктов, городских округов, муниципальных районов;

б) земельные участки были предоставлены соответствующим органам власти и созданным ими предприятиям, организациям:

земельные участки, предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти, относятся к федеральной собственности;

земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ, относятся к собственности субъектов РФ;

земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления, относятся к собственности населенных пунктов, городских округов, муниципальных районов;

в) отнесение земель и земельных участков к соответствующей собственности федеральными законами, а в отношении муниципальной собственности – также принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Например, Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 113-Ф3 «О гидрометеорологической службе» в ст. 13 установил, что исключительно к федеральной собственности относится государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий.

2. Возникновение права собственности на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю.