Julian Le Grand

The Other Invisible Hand: Delivering Public Services through Choice and Competition

© 2007 by Princeton University Press

© Издательство Института Гайдара, 2011

Памяти моей матери посвящается

Благодарности

Большое количество людей помогало мне в написании этой книги и в работе, на которой она основана. Немало я обязан Алену Энтховену, чьи ранние труды о британской Национальной службе здравоохранения послужили источником вдохновения для многих реформ, анализируемых мною. Ален любезно согласился написать послесловие, в котором раскрывает значение представленного в книге анализа американских проблем, связанных с общественными услугами. Также Ален показывает, как аргументы из данной книги могут применяться за пределами британского контекста, что, естественно, повышает их значимость для остальных стран.

Еще один человек, которому я в значительной степени обязан, – это Дэвид Липси, один из наиболее уважаемых критиков расширения выбора в британском общественном секторе. Он также щедро уделил мне время и в своем послесловии к моей книге выступил с проницательной критикой некоторых аргументов.

Хотя послесловия могут показаться несколько необычными, я надеюсь, что читатели сочтут их интересными, полезными и приятными дополнениями к основному тексту.

В числе других людей (из академии и не только), оказавших мне значительную помощь в понимании вопросов, которых я касаюсь, следует назвать Николаса Барра, Гвин Беван, Джефри Бреннана, Саймона Берджеса, Гарри Катона, Захари Купера, Анну Диксон, Кита Даудинга, Джона Глэсби, Говарда Гленнерстера, Николу Лэйси, Тони Лоранса, Дамарис Ле Гранд, Кэрол Проппер, Энн Уэст и Дэвида Уиллетса. Многие из них представили мне полезные комментарии по различным главам или по всей книге в целом. Я благодарен Дэвиду Чэйтеру и Элистеру Петигрю за то, что они разрешили мне использовать в пятой главе материал из нашей общей работы. Рут Робертсон оказала мне существенную исследовательскую помощь в связи с одним из ключевых моментов данной работы. Издатели журнала Political Quarterly позволили мне использовать в шестой главе публиковавшийся у них материал. Я также многим обязан Ричарду Баггали, своему редактору из издательства Princeton University Press, и благодарен ему не только за поддержку, но и за мягкую настойчивость, с которой он требовал завершения рукописи.

Я должен поблагодарить людей, с которыми трудился в таинственных правительственных институтах и от которых очень многому научился. Особенно я признателен Эндрю Адонису, устроившему меня на службу в Стратегическую дирекцию (Policy Directorate) при премьер-министре и сделавшему больше, чем кто-либо другой, чтобы запустить, развить и воплотить в жизнь реформы лейбористского правительства в образовательной сфере, включая те, что связаны с выбором и конкуренцией. Кроме того, я крайне признателен тем, с кем работал в этой удивительной среде, особенно Саймону Стивенсу, моему предшественнику, бывшему советнику по здравоохранению и неисчерпаемому источнику познаний в области медицинских услуг, а также Полу Корригану, одному из преемников на посту советника; Кену Андерсону, Найджелу Криспу, Доминик Харди, Саймону Лири, Барри Маккормику и Тиму Уилсону, сотрудникам министерства здравоохранения; Майклу Барберу и Эдриану Мастерсу, членам Совета по предоставлению услуг при премьер-министре (Prime Minister's Delivery Unit); Виллу Кавендишу и Питеру Бранту из Стратегической дирекции при премьер-министре; министрам, с которыми я работал, в том числе Джону Рейду и Джону Хаттону; и наконец, хотя, конечно, его место вовсе не в конце, премьер-министру Тони Блэру, щедро одарившему меня возможностью готовить с ним радикальную программу реформы общественных услуг, вдохновителем которой он выступил и которую он с таким успехом провел.

Введение

Если спросить людей, чего они хотят от государственных средств, которые тратятся на здравоохранение и образование, ответ будет простым – хороших услуг. Еще они могут сказать, что хотели бы, чтобы все услуги были в шаговой доступности, то есть им нужны хорошие местные услуги – качественная местная школа, заботливый, отзывчивый семейный доктор, высококлассная районная больница.

Эта небольшая книга посвящена тому, как лучше всего достичь данных целей. В ней рассматриваются четыре средства: доверие – когда профессионалам, менеджерам и другим сотрудникам, занимающимся оказанием общественных услуг, доверяют задачу предоставления высококачественных услуг; управление посредством постановки целей и оценки результатов – вариант того, что часто называют административным управлением, при котором сотрудники инструктируются или как-то иначе направляются высшим руководством, заставляющим их предоставлять хорошие услуги; голос – когда потребители общественных услуг непосредственно доносят свои взгляды до их поставщиков; и наконец, «невидимая рука» выбора и конкуренции – когда потребители выбирают нужную им услугу из числа предлагаемых конкурирующими поставщиками.

Я не утверждаю в этой книге, что нужно использовать какое-то одно из вышеперечисленных средств, полностью исключив все остальные. Напротив, моя идея сводится к тому, что у каждого есть свои плюсы и, следовательно, все они должны применяться при оказании общественных услуг. Но также я показываю недостатки системы. Соединяя факты и теорию, я стремлюсь показать, что в большинстве ситуаций системы оказания услуг, включающие значительные элементы выбора и конкуренции, имеют больше шансов на обеспечение общества качественными местными услугами. Такие системы, если они правильно выстроены, будут предоставлять услуги высокого качества, услуги, более отвечающие нуждам потребителей и более эффективные, нежели те, что опираются преимущественно на доверие, административное управление или голос. Кроме того, вопреки распространенным в обществе и среди ученых предубеждениям, они и распределяться будут более беспристрастно, то есть окажутся более справедливыми в социальном отношении.

В этой книге развиваются некоторые из тезисов, изложенных в моей ранней работе «Мотивация, действие и публичная политика» (Le Grand 2003), естественным продолжением которой она в некотором смысле является. Также используется опыт, который я приобрел за два года службы старшим советником премьер-министра британского правительства.

Мое назначение в правительство, по словам одного из рецензентов моей предыдущей книги, означало, что теперь я должен был делать то, о чем раньше только говорил. Правительство Тони Блэра проводило как раз те реформы общественного сектора, которые я долго отстаивал. Я попал в такое положение, когда должен был защищать данные идеи на политической и бюрократической арене. Я также должен был помогать проводить их в жизнь, работая с техническими и политическими проблемами, связанными с внедрением разрабатываемых политических курсов и программ. Я уже не мог скрыться за маской академической беспристрастности, не мог скинуть сложные вопросы на других; если возникала какая-то политическая или техническая проблема, я не мог просто игнорировать ее, а обязан был найти способ решения.

Именно этот опыт определил содержание и структуру книги. Против реформ, проводимых правительством Блэра и предполагавших выбор и конкуренцию, особенно когда дело касалось Национальной службы здравоохранения (НСЗ), выдвигался – в числе прочих – критический аргумент, гласящий, что реформы не были согласованы друг с другом, а стали противоречивой мешаниной плохо продуманных политических уловок, никак не связанных ни с теорией, ни с практикой. В действительности реформы опирались на достаточно обоснованные представления о проблемах, возникающих в сфере общественных услуг, в частности сложностях, связанных с предоставлением этих услуг в рамках систем, не предполагающих выбора и конкуренции, в том числе в системах, построенных на доверии, административном управлении или голосе. Поэтому важно изложить все названные проблемы здесь – им посвящена первая глава. В ней обсуждаются цели и средства общественных услуг, проясняются некоторые из проблем, связанных с достижением этих целей в рамках систем доверия, административного управления и голоса.

Во второй главе выдвигаются общие доводы в пользу расширения зоны действия выбора и конкуренции в общественных услугах. Здесь же даются ответы на некоторые из доводов против рассматриваемых программ, с которыми я часто сталкивался, когда работал в правительстве. Так, говорили, будто людям не нужен выбор, что выбор – навязчивая идея среднего класса и что он угрожает публичной сфере.

Другим следствием работы в правительстве стало то, что, хотя она и не изменила моего мнения об общих достоинствах модели выбора и конкуренции как средства предоставления общественных услуг, она углубила понимание некоторых проблем, возникающих в процессе внедрения этой модели. В главах 3 и 4 соответствующие проблемы рассматриваются в контексте образования и здравоохранения и предлагаются некоторые способы их решения.

В пятой главе анализируются возможные способы выхода за пределы сегодняшних политических программ и распространение основных идей на те области, где они редко использовались. Данная глава посвящена главным образом трем основным предложениям, в каждом из которых развивается один определенный аспект прежних дискуссий – бюджеты пациентов в здравоохранении, выплаты за неудобства (disadvantage premium) в образовании и новый тип обеспечения ухода за детьми.

Наконец, в шестой главе предлагается небольшой обзор некоторых политических программ, связанных с выбором и конкуренцией. Здесь рассматриваются отдельные позиции по данной проблеме, часто занимаемые основными политическими группами или иными заинтересованными объединениями, а также обсуждается то, как следует отвечать на соответствующие доводы. И это опять же в основном связано с моей работой в правительстве, одной из главных составляющих которой был анализ источников возражений против реформы общественных услуг, который должен был помочь разобраться с критикой.

Одно замечание о терминологии. Выражение «общественные услуги» (public services) может означать многое, в том числе и буквально – услуги для общества. Часто подразумевается, что оно обозначает главным образом услуги, обладающие фундаментальным для общества значением, то есть такие услуги, как образование, здравоохранение, социальная помощь, жилье или транспорт. Обычно имеются в виду именно услуги, предполагающие ту или иную форму государственного или правительственного вмешательства – в финансировании, самом предоставлении услуг, их регулировании или во всех аспектах сразу.