© Д. В. Пятков, 2003

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003

Уважаемый читатель!

Вашему вниманию предлагается работа Д. В. Пяткоеа на тему, значение которой трудно переоценить. Речь в ней пойдет о правовых подходах к участию государства в гражданских правоотношениях.

С уменьшением непосредственного участия государства в экономике качественно меняется характер этого участия. Еще 20 лет назад российская экономика характеризовалась, по сути, отношениями государства с самим собой: связями одних государственных организаций (органов) с другими. При этом акцент в таких отношениях делался на возвышение государственного аппарата над всеми хозяйствующими субъектами; замену естественных экономических механизмов решениями госаппарата; монолитность государства как собственника имущества. Переход от указанных подходов к равенству всех участников гражданского оборота, к исключительному характеру вмешательства государства в экономику, к множественности публичных собственников повышает значение выбранной автором темы исследования. В чем же состоит концепция Д. В. Пяткоеа? В чем ее ценность?

Квинтэссенцией работы стал смелый отказ автора от достаточно распространенного видения в органе публичной власти лишь двух ипостасей – представителя публичных интересов и учреждения, призванного экономически обслуживать основную функцию. Д. В. Пятков идет дальше и обнаруживает в «государстве» в обыденном его понимании три сущности:

1) публично-властную организацию – собственно государство, наделенное функцией принуждения и не решающее хозяйственных вопросов;

2) хозяйственную публичную организацию – то, что мы сегодня привыкли называть «государство как собственник». Автор категорически отказывается признавать собственно государственную составляющую за данной функцией. Ведь в рамках указанной деятельности заведомо исключаются априорное возвышение одного лица над другим, презумпция отношений «власти-подчинения»;

3) наконец, то, что мы называем органом публичной власти, есть также и одноименное учреждение как юридическое лицо, призванное обслуживать первые две функции.

Посылка автора заключается в том, что «четкое разграничение государства и гражданской правосубъектности вернее объяснить наличием двух субъектов права, а не двуличием одного субъекта». Первый субъект – публично-властная организация (участник отношений, регулируемых отраслями публичного права), второй – хозяйственная публичная организация (субъект гражданских правоотношений). При этом принципиальным элементом предлагаемого подхода является то, что «хозяйственные публичные организации, в отличие от государства, не обладают публичной властью и суверенитетом».

Обоснованный автором подход позволил ему прийти к ряду ценных и к тому же сугубо практических выводов, связанных с участием публичных образований в гражданском обороте. Вот лишь некоторые из них.

Д. В. Пятков верно подмечает и профессионально обосновывает, что за одной и той же внешней формой могут скрываться разные правовые сущности. Данный вывод делается на примере актов органов публичных образований, которые (акты) «могут быть как публично-властными (административными) актами, так и сделками».

Следующая проблема – непоследовательная терминология нормативных актов, регулирующих передачу имущества, нередко отступающая от гражданско-правовой. Так, автор критически анализирует законодательство о разграничении собственности между публичными образованиями в части оперирования термином «передача имущества», под которой законодательство о разграничении собственности понимает то «передачу юридическую (смена собственника)», то «передачу фактическую (смена владельца)».

В целом, следует прийти к выводу о большом прорыве в российской цивилистике, сделанном Д. В. Пятковым только уже самой постановкой вопроса о необходимости кардинально нового подхода к регулированию участия государства в гражданском обороте. Нельзя оставить без внимания и высокий уровень межотраслевого правового анализа, проводимого автором в работе. Д. В. Пятков, умело балансируя в своем исследовании между публичными отраслями права и правом частным, находит оригинальные и давно искомые российской правовой теорией и практикой подходы к тем проблемам, которые либо казались неразрешимыми, либо не воспринимались в качестве таковых, создавая новые еще более сложные противоречия.

В своей работе Д. В. Пятков не только проявляет высокую квалификацию российского ученого-цивилиста, но и делится своим ценным практическим опытом. В связи с этим весьма интересны предлагаемые автором изменения законодательства, в том числе новая редакция ст. 124–127 ГК, а также подобранные в качестве приложений к работе материалы судебной практики.

Впрочем, лучшим подтверждением для читателя изложенных мыслей и оценок является сама работа, изучение которой – настоятельнейшая рекомендация редакционной коллегии.

Редакционная коллегия

Сентябрь 2003 г.

Посвящается моим родителям – Валерию Петровичу и Нине Николаевне

Введение

В юридической науке общепризнанно, что государство – субъект различных отраслей права. Теоретическое обоснование получило участие государства и в гражданских правоотношениях. При этом не подвергается сомнению, что неотъемлемыми признаками государства являются публичная власть, способность к легализованному насилию и подчинению своей воле действий других лиц, а гражданско-правовое регулирование общественных отношений основано на признании равенства их участников. Эти две юридические аксиомы в настоящее время оказались в основе учения о государстве как субъекте гражданского права. Иметь публичную власть и скрывать такой факт – вот задача, для чего-то поставленная современной наукой перед государством. Данную задачу в течение последнего десятилетия Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования вынуждены решать каждый раз, как только они вступают в гражданские правоотношения.

Государство не может оставить публичную власть за пределами гражданских правоотношений, поскольку таким образом в гражданских правоотношениях оно лишится своего сущностного признака, перестанет быть государством. Сохраняя публичную власть, государство не может ее использовать, в связи с чем возникает вопрос: для чего государству публичная власть в гражданском правоотношении, если оно этой властью не должно пользоваться? Кроме того, само по себе наличие государства среди субъектов гражданского права трудно совместить с признанием равенства участников гражданских правоотношений. Другие субъекты гражданского права не обладают столь ярким символом юридического неравенства, как публичная власть.

Вряд ли можно оправдать сохранение указанного противоречия. Оно должно быть устранено, как и всякое другое, вызванное несовершенством теории и законодательства. В данном случае устранить противоречие можно одним из трех способов:

– модифицировать теорию государства, отказавшись от публичной власти как неотъемлемого признака государства;

– должным образом отразить в учении о гражданском правоотношении тот факт, что равенство участников гражданского оборота лишь презумпция, опровергаемая одним только вступлением государства в гражданское правоотношение;

– найти замену государству как субъекту права, выражающему публичный интерес в гражданских правоотношениях. Выбор этого способа требует в некоторой степени изменить представление о субъектах права, но он не колеблет устои ни государственного, ни гражданского права, в полной мере может сочетаться и с конституционным принципом равного признания и равной защиты всех форм собственности, и с основными началами гражданского законодательства. Потому такой способ является наиболее предпочтительным.

В соответствии с Конституцией РФ государствами являются Российская Федерация, а также республики. Юридическая природа краев, областей и остальных субъектов РФ в науке определяется по-разному. Однако наличие у них, как и у государства, публичной власти никем не отрицается. Публично-властное начало признается в деятельности муниципальных образований. Все эти группы публично-властных организаций имеют те же наименования, что и участники гражданских правоотношений, перечисленные в главе 5 ГК РФ. Субъекты права, именуемые, например, Российской Федерацией, Алтайским краем или Свердловской областью, известны и государственному и гражданскому праву. Конституционный принцип равного признания и равной защиты всех форм собственности, основные начала гражданского законодательства позволяют усомниться в том, что совпадение наименований публично-властных организаций и некоторых субъектов гражданского права означает тождество этих лиц. Такие сомнения тем более обоснованы, что юридической науке уже известны случаи, когда имеет место совпадение наименований разных субъектов права. Например, Д. Н. Бахрах предлагает различать государственный орган и одноименное учреждение, созданное для обслуживания государственного органа. Вопреки распространенной точке зрения, Д. Н. Бахрах считает, что в качестве юридического лица государственный орган не выступает. Юридическим лицом и субъектом права оперативного управления является учреждение. Действующий под тем же названием государственный орган участвует в других (административных) правоотношениях^[1]. Случается, несколько человек обладают не только одинаковой фамилией, но и одинаковыми именами и отчествами. Ничто при этом не препятствует утверждать, что перед нами различные, хотя и одноименные, субъекты права.

Состояние современной теории гражданского права по вопросу об участии Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях таково, что в лучшем случае воспроизводятся с несущественными модификациями передовые концепции советского периода развития цивилистики. Участие Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях рассматривается как участие государства в гражданских правоотношениях. Государство признается собственником имущества. Государство, с непременной ссылкой на главу 5 ГК РФ, называется среди субъектов гражданского права. Однако необходимо учитывать то очевидное обстоятельство, что даже самая прогрессивная теория участия государства в гражданских правоотношениях, созданная советской юридической наукой, находила опору в прежних конституциях. Положения Конституции РФ и принципиальные изменения российского законодательства неминуемо должны быть связаны с обновленными теоретическими построениями. Но существенного обновления теории до сих пор не произошло. Распространено представление о государстве как о двуликом субъекте. Государство – это носитель публичной власти, в то же время оно участвует в правовых отношениях в качестве собственника имущества, в качестве казны. Такое понимание государства существует в настоящее время не только в России. Но в России нет достаточного опыта работы с подобной конструкцией. Российское двуликое государство зачастую не знает, каким лицом и в какой момент следует повернуться к участникам гражданского оборота. Кроме того, конструкция двуликого субъекта-государства в принципе небезупречна, ее несовершенство особенно ярко проявляется в соприкосновении с такими традиционными проблемами, как система и структура права, определение предмета гражданского права и иных отраслей, комплексное правовое регулирование имущественных отношений^[2].

В современных условиях требуется более жесткая конструкция участия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в имущественных правоотношениях. Конституционный принцип равного признания и равной защиты всех форм собственности, признание гражданским законодательством равенства участников общественных отношений требуют поиска нового решения вопроса о юридической личности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований как субъектов гражданского права.

Реализация гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований рассмотрена нами на примере отношений, участниками которых являются эти лица в различных сочетаниях. Такие отношения возникают в процессе разграничения публичной собственности. Юридическая природа разграничения публичной собственности мало изучена. Однако с разграничением собственности тесно связаны проблемы становления полноценной федерации, формирования местного самоуправления. Выбор способа разграничения собственности – это и выбор модели взаимоотношений тех субъектов, которые призваны выражать общественный интерес.

В качестве примера можно было бы взять и любую другую сферу имущественных отношений, участниками которых являются Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования. В таком случае научные выводы и практические рекомендации принципиально не отличались бы от тех, которые сделаны применительно к разграничению публичной собственности. Данное утверждение касается как личности участников имущественных отношений, так и тех юридических фактов, которые влекут возникновение, изменение и прекращение правоотношений.

Специального исследования заслуживает и деликтоспособность Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. При всей его важности ответ на вопрос о гражданско-правовой ответственности указанных лиц мы сочли возможным оставить за рамками настоящего исследования. Проблемы гражданско-правовой ответственности при разграничении публичной собственности уходят на второй план. В то же время решение вопроса о деликтоспособности субъекта права не может предопределять научные выводы относительно его гражданской правоспособности и дееспособности. Напротив, исследование деликтоспособности во многом зависит от представлений о право– и дееспособности лица. Что же касается деликтоспособности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, то наша позиция в некоторой степени нашла отражение в предлагаемом проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации».

Методологическую основу исследования образовали идеи такого направления в теории познания, как критический рационализм. Вопрос о методологии имеет в данном случае особое значение, поскольку избранная методология позволила не только найти ответы на многие вопросы, поставленные в ходе исследования, но и заявить о самой постановке этих вопросов. Иная методология обеспечила бы другие результаты или же оказалась совершенно бесплодной.

Общественные отношения не предопределяют содержание закона, но они – тот фактический материал, который должен быть учтен в законотворческой деятельности. Если рассмотреть с этих позиций важную для любого исследования проблему предмета и метода правового регулирования, то следует особо подчеркнуть: в самих общественных отношениях, подлежащих правовому регулированию, нельзя обнаружить отраслевой метод правового регулирования. Существует множество направлений, вариантов общественного развития. Ни один из данных вариантов не может быть представлен в качестве единственно верного и неизбежного. Неизбежны лишь выбор и ответственность за принятые решения. В этом смысле общество обладает правом выбора пути своего развития, наиболее приемлемого в конкретных условиях. В советской юридической науке близкую позицию к указанному методологическому требованию занимал О. С. Иоффе, считавший, что «правовой метод, устанавливаемый государством для регулирования определенной совокупности общественных отношений, определяется не только предметом регулирования, но и совокупностью всех материальных потребностей общества, вырастающих из материальных условий его жизни»^[3]. Продолжая свою мысль, О. С. Иоффе писал: «Предмет регулирования определяет границы выбора между объективно и абстрактно применимыми к нему правовыми методами. В зависимости от характера предмета эти границы могут быть и более широкими и более узкими, заключая в себе несколько возможных или единственно возможный правовой метод»^[4]. Как свидетельствует Ю. К. Толстой, эту точку зрения О. С. Иоффе позднее в своих работах не воспроизводил, но и не отказывался от нее^[5].

В сравнении с другими учеными, О. С. Иоффе отводил предмету правового регулирования значительно меньшую роль в определении метода регулирования. В отечественной юридической науке господствующим был иной подход к решению проблемы предмета и метода правового регулирования. Черты и свойства регулируемых отношений считались предопределяющими в отношении средств и методов правового воздействия^[6]. Даже В. Ф. Яковлев, допуская существование общественных отношений, не имеющих «собственного» метода правового регулирования, весьма осторожно оценивал точку зрения О. С. Иоффе. По его мнению, такие отношения являются «сопредельными», не основными для данной отрасли права^[7].

Логический аспект методологии исследования можно выразить словами известного ученого и философа И. Лакатоса, создавшего свою концепцию исследовательских программ. И. Лакатос пишет: «Работая в рамках исследовательской программы, мы можем впасть в отчаяние от слишком долгой серии „опровержений“, прежде чем какие-то остроумные и, главное, удачные вспомогательные гипотезы, позволяющие увеличить эмпирическое содержание, не превратят – задним числом – череду поражений в историю громких побед. Это делается либо переоценкой некоторых „ложных фактов“, либо введением новых вспомогательных гипотез»^[8]