Глава I ПРЕДМЕТ, ИСТОЧНИКИ И СИСТЕМА КОНСТИТУЦИОННОГО (ГОСУДАРСТВЕННОГО) ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

§ 1. Предмет конституционного (государственного) права зарубежных стран Предметом науки конституционного (государственного) права зарубежных стран является государственное право конкретных стран или, иными словами, национальные государственно-правовые системы, изучаемые как в аналитическом, так и в синтетическом плане. Для определения предмета науки конституционного (государственного) права нужно прежде всего установить понятие самого государственного права. Государственное право в каждой стране является основной, главной отраслью национальной системы права. Как и всякая другая отрасль права, оно представляет собой совокупность юридических норм, выражающих волю либо правящих политических элит, либо определенных социальных групп общества. Конституционное (государственное) право закрепляет основные принципы о народном суверенитете, верховенстве парламента, равенстве всех перед законом, господстве права и т. д. Конституционное (государственное) право закрепляет также механизмы политической власти, ее организацию и формы осуществления. При этом главной идеей, положенной в основу организации власти, является принцип разделения властей. Среди форм осуществления власти выделяются народное представительство и прямая демократия. Фактическая их реализация, степень адекватности результатов волеизъявлению граждан зависят от политического режима, существующего в государстве на конкретном этапе его развития. Конституционное (государственное) право закрепляет и государственно-территориальную организацию власти, максимально соответствующую конкретным историческим условиям развития данной страны. Исходя из этих предварительных соображений, можно дать следующее определение конституционного (государственного) права, памятуя при этом, что речь идет не о каком-то общем для всех зарубежных стран праве, а о национальном государственном праве. Конституционное (государственное) право есть основная отрасль права страны, представляющая собой совокупность юридических норм, закрепляющих экономическую основу общества, форму правления и форму государственного устройства, определяющих организацию, компетенцию и порядок деятельности высших и местных органов государственной власти и управления, права и обязанности граждан и подданных, избирательное право и избирательную систему. Данное определение носит описательный характер. Оно не является всеобъемлющим и имеет своей целью дать перечень лишь основных предметов правового регулирования, не останавливаясь на таких важных вопросах, как организация местного управления, судебная система и т. д. Такое определение необходимо для правильного понимания всего последующего материала. Конституционное (государственное) право, будучи основной отраслью системы права, определяет основы других ее отраслей – административного, финансового, уголовного, гражданского и т. д. Это объясняется тем, что государственное право содержит в себе нормы, устанавливающие основные принципы отдельных отраслей данной национальной системы права. Так, нормы государственного права, регулирующие частную собственность, являются основополагающими для гражданского права; нормы государственного права, регулирующие правовое положение личности, определяют характер уголовного и гражданского процессуального права и т. д. Конституционное (государственное) право подразделяется на отдельные институты. Институт государственного права представляет собой совокупность однородных норм, регулирующих определенный вид общественных отношений. Например, конституционные нормы, правила регламентов палат, регулирующие порядок организации и внутреннюю структуру, компетенцию, законодательную процедуру парламента, а также права и обязанности депутата, составляют государственно-правовой институт парламента. Конституционные нормы, определяющие порядок издания правительством нормативных актов по предметам, входящим в исключительную компетенцию парламента, составляют институт делегированного законодательства. Подобным же образом конструируются и другие государственно-правовые институты. Подразделение конституционного (государственного) права на отдельные институты определяет систему курса государственного права зарубежных стран. Предметом правового регулирования государственного права зарубежных стран являются определенные группы общественных отношений, складывающиеся в процессе осуществления государственной власти. Будучи урегулированы нормами государственного права, эти общественные отношения становятся конституционно– (государственно-) правовыми. Следует, однако, иметь в виду, что государственная власть осуществляется в самых различных формах и с помощью различных политических, правовых и иных учреждений, и правоотношения, возникающие при этом, далеко не всегда являются государственно-правовыми. Более того, в процессе осуществления государственной власти иногда возникают такие общественные отношения, которые, как правило, вообще не регулируются нормами государственного права. Так, правящие политические силы осуществляют государственную власть с помощью политических партий и общественных организаций, но возникающие при этом общественные отношения не всегда являются правоотношениями, так как при демократическом политическом режиме они не всегда регулируются нормами права. Государственная власть в широких масштабах осуществляется в форме правосудия, но возникающие при этом общественные отношения не являются государственно-правовыми, так как они регулируются нормами уголовного и гражданского права, как материального, так и процессуального. В процессе налоговой и финансовой деятельности государства складываются общественные отношения, регулируемые нормами финансового и административного права. В современных условиях государство в большей или меньшей степени активно вмешивается в экономическую жизнь страны. Экономическое регулирование находит свое выражение в управлении государственным сектором, в составлении и осуществлении экономических планов, программ и т. д. Если в процессе национализации и при разработке и принятии экономических планов возникают государственно-правовые отношния, то в ходе управления национализированными предприятиями и при осуществлении экономических планов складываются общественные отношения, регулируемые прежде всего нормами административного, финансового и гражданского права. Государственная власть осуществляется в области внешней политики, в процессе руководства системой народного образования, в процессе осуществления социальных функций, в области управления вооруженными силами, полицией, разведкой, жандармерией и т. д. Во всех этих случаях разнообразные общественные отношения регулируются, как правило, не нормами государственного права и соответствующие отношения не носят государственно-правового характера. Наряду с этим можно выделить такие формы осуществления государственной власти, в ходе применения которых возникают именно государственно-правовые отношения. К числу таких форм осуществления государственной власти относятся законодательство, нормоустанавливающая деятельность правительства, выборы, референдум, порядок осуществления прав и свобод, надзор и контроль за местными органами управления и т. д. Итак, не все общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти, регулируются нормами конституционного (государственного) права. Исходя из этих соображений, можно дать следующее определение конституционно(государственно-) правовых отношений, существующих в обществе. Конституционно(государственно-) правовые отношения представляют собой такую группу общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления государственной власти, которые регулируются нормами государственного права. Субъектами государственно-правовых отношений являются центральные органы государственной власти и управления, органы конституционного надзора, члены федерации, местные органы государственной власти и муниципалитеты, депутаты центральных и местных представительных учреждений, граждане и подданные. В некоторых странах субъектами государственно-правовых отношений могут быть центральные и местные партийные органы. Государственно-правовые отношения складываются между различными субъектами. Прежде всего следует выделить те государственно-правовые отношения, которые возникают между центральными органами государственной власти, например, между главой государства и парламентом в процессе осуществления первым права вето, права роспуска парламента и перерыва сессий и т. п. Сюда же относятся отношения между парламентом и правительством при осуществлении делегированного законодательства и парламентского контроля за деятельностью правительства; отношения между главой государства и правительством – при формировании последнего, в случае контрасигнатуры премьером и министрами актов монарха или президента. Между главой государства, парламентом и правительством, с одной стороны, и органом конституционного надзора – с другой, государственно-правовые отношения складываются в процессе опротестования последним нормативных актов, принятых названными центральными органами власти. Обширная группа конституционно– (государственно-) правовых отношений возникает в федеративных государствах между союзом в лице его органов государственной власти и отдельными субъектами федерации. Государственно-правовые отношения между гражданами и подданными и центральными органами государственной власти возникают во время всеобщих выборов при проведении референдума и плебисцита, при осуществлении народной инициативы. Между центральными органами государственной власти и муниципалитетами государственно-правовые отношения складываются при осуществлении «административной опеки», при роспуске муниципалитетов, при отстранении от должности мэров и т. д. Между гражданами и муниципалитетами государственно-правовые отношения возникают при выборах органов местного управления, при осуществлении отзыва членов муниципальных советов. В обществе, таким образом, существует множество видов конституционно– (государственно-) правовых отношений, складывающихся между различными субъектами. Все эти правоотношения имеют много общих, совпадающих черт, так как они возникают на основе норм, входящих в одну отрасль права.

§ 2. Источники и система конституционного (государственного) права зарубежных стран Источники конституционного (государственного) права чрезвычайно разнообразны по форме и по значению в правовом регулировании осуществления государственной власти. Это определяет сложный, а порою и противоречивый характер самого государственного права. Основным источником конституционного (государственного) права являются конституции, но они часто содержат лишь общие положения и обходят молчанием ряд важнейших вопросов государственной жизни, тем самым оставляя их решение на усмотрение правительства и администрации. Именно такой характер носит конституция США 1787 года. Наряду с этим конституции многих стран перегружены рядом мелочей и второстепенных деталей. Достаточно сослаться на ст. 25-бис конституции Швейцарии, которая запрещает «выпускать кровь у мясного скота, не оглушив его предварительно». Конституционные нормы не охватывают всего многообразия отношений, складывающихся в процессе осуществления государственной власти, и дополняются целым рядом других нормативных актов. К числу важнейших источников государственного права зарубежных стран относятся конституционные законы, которые хотя и не являются составными частями конституции, но регулируют важнейшие государственно-правовые вопросы. Это законы об избирательном праве и избирательной системе, о полномочиях правительств и парламентов, о правовом положении личности, о порядке введения чрезвычайного положения. В качестве примера конституционных законов можно привести акт о свободе печати 1949 года в Швеции, акты о гражданских правах 1957, 1960, 1964 и 1969 годов, а также законы об избирательных правах 1965 и 1970 годов в США, закон о политических партиях Испании 1978 года (дополнен в 1981 году) и ряд других. Не менее важное значение в качестве источников государственного права имеют органические законы, которые в отличие от конституционных принимаются на основе бланкетных норм, содержащихся в конституциях. Особенно богата такими бланкетными нормами конституция Франции 1958 года. Например, конституция устанавливает, что органический закон определяет длительность полномочий каждой палаты, число ее членов, их вознаграждение, условия их избрания, режим неизбираемости и недопустимости совмещений (ст. 25), что «парламент принимает финансовые законопроекты с соблюдением условий, предусмотренных органическим законом» (ст. 47) и т. д. Таких бланкетных норм во французской конституции насчитывается около двадцати. Важнейшие нормы государственного права содержатся и в обычных парламентских законах, которые иногда вступают в противоречие с конституцией… В качестве примера можно сослаться на законы Смита, Маккарена – Вуда, закон о контроле над коммунистической деятельностью в США, которые представляли собой прямое нарушение конституции (их действие впоследствии было прекращено). Государственно-правовыми по своему характеру являются закон о превентивном тюремном заключении и закон об обороне Индии, так как они внесли существенные коррективы в конституционные положения, касающиеся правового положения личности. Источниками конституционного государственного права являются также нормативные акты правительств и глав государств, причем часто эти акты коренным образом изменяют порядок применения конституции. Таковы указы и декреты о введении чрезвычайного положения, которые, как правило, сопровождаются прекращением действия конституционных прав и свобод, конституционных и процессуальных гарантий неприкосновенности личности и имущества граждан и подданных. Во Франции президентские ордонансы, юридически приравненные по своей обязательной силе к парламентским актам, играют роль важнейших источников государственного права. Так, 13 октября 1958 г. во Франции специальным ордонансом была введена мажоритарная униноминальная система с двумя турами голосования при выборах Национального собрания; ордонансы 24 октября, 17 ноября и 13 декабря 1958 г. определили порядок деятельности палат и правовое положение депутата парламента. Замена правительственными актами традиционных источников государственного права является одним из проявлений отступления от принципа верховенства закона.

Во многих странах, особенно англосаксонских, а также в странах, воспринявших основы англосаксонской правовой системы, важнейшие вопросы государственной жизни регулируются обычаями (в литературе они называются конституционными соглашениями или конвенционными нормами). Конституционные обычаи, а также многочисленные правила, принципы и приемы решения различных государственно-правовых вопросов не закреплены в нормативных актах и не обеспечиваются судебной защитой, но они тем не менее регулируют правовое положение многих государственных органов и фактически определяют их роль и значение в механизме государства. Так, во многих конституциях и иных юридических источниках не содержится положение о том, что правительство образуется лидером партии или партийной коалиции, победившей на парламентских выборах. Однако этот обычай почти всегда соблюдается в парламентарных странах в условиях демократического политического режима. Обычаями регулируется порядок осуществления прерогатив конституционного монарха и полномочий президента, формирование правительства, роль премьер-министра, многие вопросы законодательной процедуры и т. д. Практическая роль обычаев настолько велика, что игнорировать их при изучении государственного права зарубежных стран невозможно. Значительное место в государственном праве зарубежных стран занимают судебные прецеденты, т. е. ранее вынесенные решения судов, принимаемые за обязательный образец при решении аналогичных вопросов в дальнейшем. Судебные прецеденты играют важную роль в регулировании правового положения личности и порядка осуществления и защиты демократических прав и свобод. Наиболее широкое распространение судебные прецеденты получили в Великобритании и ряде других англосаксонских стран. До сих пор множество важнейших государственно-правовых вопросов решается на основе судебных прецедентов, сложившихся двести, триста и более лет назад. В числе источников государственного права зарубежных стран следует назвать также акты, издаваемые в порядке толкования конституционных норм и законов. В англосаксонских и многих других странах акты толкования законов являются широко распространенными источниками права. Толкование законов осуществляется либо главой государства, либо судами. Предметом толкования могут быть как отдельные статьи конституции, так и положения конституционных, органических и обычных парламентских законов, содержащих в себе нормы государственного права. Толкование законов может серьезно влиять на правовую систему. Достаточно сослаться на государственную практику США, где произвольное толкование президентом актов конгресса порой становится одной из разновидностей нормоустанавливающей деятельности исполнительной власти. В зарубежной юридической литературе встречаются утверждения, что источниками конституционного (государственного) права являются мнения и высказывания выдающихся ученых-государствоведов. Эта концепция особенно широкое распространение получила в Великобритании, где в качестве доктринальных источников права иногда рассматриваются труды Блэкстона, Беджгота, Мэя, Лоу и некоторых других канонизированных авторов. На наш взгляд, высказывания этих авторов могут приниматься в качестве аргументов в спорах по государственно-правовым вопросам, но никак не более. Система учебного курса конституционного (государственного) права зарубежных стран строится в соответствии с системой основных государственно-правовых институтов, которые рассматриваются в плане сравнительного государствоведения. Курс государственного права зарубежных стран не ограничивает число стран, чьи государственно-правовые системы должны быть изучены. Однако это вовсе не означает, что нужно излагать все институты национального государственного права по заранее определенному трафарету. Установление общих черт и свойств различных государственно-правовых систем избавляет от необходимости повторения и расширяет возможности для анализа характерных, специфических особенностей. Построение курса на основах сравнительного метода предполагает органическое слияние в новом качестве общего и особенного, свойственного различным. государствам, одновременное применение аналитических и синтетических приемов исследования. Изучение общих закономерностей, свойственных зарубежным странам, возможно только на основе познания конкретных конституционно(государственно-) правовых систем, что безусловно повышает ответственность студентов, которым значительную часть работы по изучению этой дисциплины придется проделать самостоятельно: ознакомиться с текстами конституций и иными нормативными источниками, прочитать известное число монографических работ.