Рецензенты:

Анисимов А.П., доктор юридических наук, профессор

Кокоева Л.Т., доктор юридических наук, профессор

Введение

В нынешних экономических условиях потребность участия государства в гражданском обороте является объективной необходимостью для решения стоящих перед ним социальных задач. При этом на данный момент государство наделяется все новыми функциями, приобретая свою новую социальную сущность.

Несмотря на возникшую в последние годы остроту проблем, связанных с участием государства в гражданском обороте, ни цивилистической наукой, ни законодательством не определен в полной мере правовой статус всех субъектов, представляющих интересы государства в гражданском обороте.

В вопросе гражданско-правового статуса государства и его органов и даже в том, какие лица к этим органам относятся, не было единства взглядов ни в мировой истории права (в том числе у историков римского права), ни на протяжении всего развития советского и российского гражданского права.

При анализе исторического аспекта темы в работе использованы труды таких дореволюционных ученых, как: И. Лазаревский, Д.И. Мейер, И.А. Покровский, Г.Ф. Шершеневич, труды советских ученых С.С. Алексеева, С.И. Аскназия, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, П.П. Виткявичуса, Д.М. Генкина, С.А. Зинченко, О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, О.А. Красавчикова, А.В. Мицкевича, С.Д. Могилевского, А.А. Пушкина, В.А. Тархова, Р.О. Халфиной, В. С. Якушева, а также современных российских цивилистов Ю.Н. Андреева, О.Г. Бартковой, В.А. Белова, А.А. Головизнина, В.Г. Голубцова, Е.П. Губина, М.А. Егоровой, И.А. Зенина, Е.Б. Крыловой, А.А. Кузина, А.Я. Курбатова, А.В. Лавренюка, В.Е Мариян, Д.В. Пяткова, Ю.В. Романца, О.В. Романовской, А.Я. Рыженкова, Е.Л. Симатовой, К.И. Скловского, М.В. Смородинова, Е.А. Суханова, М.В. Телюкиной, Ю.К. Толстого, О.Ю. Ускова, Л.А. Чеговадзе, В.Е. Чиркина.

Несмотря на достаточно обширный научный материал, представляющий несомненную теоретическую и практическую ценность, надо отметить, что до настоящего времени изучались имущественные, бюджетные, обязательственные отношения с участием органов государства, однако работ комплексного характера по исследованию гражданско-правового статуса всех субъектов, выражающих государственные интересы в современном гражданском обороте, на данный момент нет.

Новеллы гражданского законодательства, продиктованные экономической действительностью, не в полной мере адекватны сущности имущественных отношений в указанной сфере, в том числе в части определения единого понятия и признаков органов государства, формирования их полного перечня, установления собственного гражданско-правового статуса каждого из них. Так, традиционно государство считается особым субъектом гражданского права, участие которого в гражданском обороте имеет свои особенности, вытекающие из его природы. При этом нет однозначного ответа на вопрос обо всех видах органов, в лице которых государство вступает в отношения гражданского оборота. Такой «многоликий» участник создает проблемы юридической квалификации правоотношений, стороной которых является тот или иной орган государства.

Следует также отметить, что правовой статус самих органов государства существенно отличается, и каждый вид органов государства обладает уникальным, собственным правовым статусом, с учетом которого государство вступает в отношения гражданского оборота.

Властная сущность государства, которое вправе изменить свой собственный правовой статус, а также неурегулированность в науке и законодательстве вопросов, связанных с определением гражданско-правового статуса органов государства, могут вызывать непредсказуемые изменения как для участников гражданско-правовых связей, так и для гражданского оборота в целом.

Четко определенный гражданско-правовой статус каждого органа государства для иных субъектов права означает уверенность в знании целей совершения сделки таких контрагентов, ее финансового и иного обеспечения и ответственности, предсказуемость дальнейших действий, что способствует стабильности гражданского оборота. Одновременно надлежащее урегулирование гражданско-правового статуса всех органов государства, их четкая классификация путем отнесения к конкретной модели участия позволит государству, разрешая вопрос об определении оптимальных масштабов существования государственной собственности, оказывать такое влияние на гражданский оборот, которое обеспечивает эффективное развитие экономики и выполнение других публичных функций государства.

Целью монографии являлось определение тенденций в деятельности государства по участию в современном гражданском обороте, выявление необходимости использования в гражданском праве понятия «органы государства» с выделением их характерных признаков, и, соответственно, исчерпывающего перечня лиц, относящихся к органам государства, а также раскрытие особенностей правового статуса каждого субъекта, выражающего государственные интересы в гражданском обороте и формирование плана конкретных действий по повышению эффективности участия органов государства в гражданском обороте.

Работа представляет собой одно из первых монографических комплексных исследований участия государства в гражданском обороте в современных условиях.

Глава 1
Понятие и модели участия государства в гражданском обороте

§ 1. Особенности гражданско-правового статуса публично-правового образования – государства в современном гражданском обороте

Такие эпохальные события как прекращение существования СССР, принятие в 1994 году принципиально нового Гражданского кодекса Российской Федерации^[1], а затем разработка продиктованного современными политическими, экономическими и социальными условиями проекта Гражданского кодекса 2012 года не могли не повлиять на учение о государстве как участнике гражданского оборота и способствовали его существенному пересмотру. Определение участию такого колоссально крупного субъекта как государство, которому принадлежит немалое количество предприятий, вкладов в хозяйственных обществах, земельных участков, природных ресурсов, многие крупные имущественные комплексы, и при этом обладающего властными полномочиями, распространяющимися на поле действия гражданского права, выступает одной из главных задач на современном этапе, правильное разрешение которой позволит, не менее, остаться суверенной страной и более того – наметить вектор ее верного экономического развития. В силу этого, как в законодательстве, так и в доктрине подчеркивается роль государства в экономике не только как законодателя, но и как непосредственного участника гражданских правоотношений.

Мера участия любого лица в правовых отношениях определяется таким его качеством или свойством, которое называется правосубъектностью. Правосубъектность – юридическая категория, под которой понимается возможность для физических лиц, организаций, государства или иных публично-правовых образований иметь и осуществлять непосредственно или через своих представителей юридические права и обязанности, то есть признаваться и являться субъектами права^[2].

Юридическое качество или свойство быть субъектом права не возникает само по себе. Оно не составляет, по справедливому утверждению Г.Ф. Шершеневича, «естественного свойства человека, а есть создание объективного права»^[3]. В реальной жизни только государство определяет те особые юридические качества или свойства, которые позволяют лицу или организации стать субъектом права. При этом государство обязано всем гарантировать это качество – возможность быть участником правоотношений.

Между тем, и само государство, вступая в гражданские правоотношения, обладает правосубъектностью. Его гражданская правосубъектность определяется, в первую очередь, Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами, относящимися к актам гражданского законодательства.

В отличие от советской доктрины права, по которой государство рассматривалось как единый субъект гражданского права, а государственная собственность – как единый фонд, современное российское законодательство, определяя правосубъектность государства, признает множественность публичных субъектов гражданского права, что связано с федеративным устройством Российской Федерации и признанием местного самоуправления.

Так, в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» (утратил силу)^[4] государственная собственность РСФСР выступает в виде федеральной собственности и собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей. Данные субъекты – Российская Федерация и все субъекты Федерации – независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга. С целью наделения субъектов Российской Федерации имуществом для их полноценного участия в гражданских правоотношениях постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1^[5] был установлен специальный публичный порядок передачи указанным внутригосударственным образованиям имущества, порождающий возникновение у них субъективных вещных прав на имущество. И 10 апреля 1992 г., согласно постановлению Съезда народных депутатов Российской Федерации № 2689-1 «О Федеративном договоре»^[6], территориальные единицы Российской Федерации признаны субъектами Российской Федерации, что означает возникновение с этого момента их гражданской правосубъектности, дающей возможность приобретения ими гражданских прав и обязанностей.

Вследствие этого собственниками своего имущества являются публично-правовые образования – Российская Федерация и субъекты Федерации, каждый из которых обладает таким свойством как гражданская правосубъектность.

Еще один уровень публичной власти – местное самоуправление – участвует в гражданских правоотношениях в лице множества муниципальных образований, которые также обладают гражданской правосубъектностью^[7]. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[8]).

Сейчас в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа и муниципальные образования (ст. 2, 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). И в настоящее время в гражданском праве государство не представляет собой единый и неделимый субъект.

Но надо учесть, что согласно ст. 12, 131 Конституции Российской Федерации^[9] муниципальные образования осуществляют функции местного самоуправления, а их органы не входят в систему органов государственной власти, в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями. Более того, данный уровень публичной власти при осуществлении своих функций независим от государства. Являясь самостоятельными публично-правовыми образованиями, муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях, преследуя публичные интересы и обладая при этом властными полномочиями, т. е. функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции РФ). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования объединены в категорию публично-правовых образований. Но непосредственно государство олицетворяют в гражданских правоотношениях публично-правовые образования двух уровней: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации.

Российская Федерация как публично-правовое образование участвует в гражданских правоотношениях как самостоятельный субъект, преследуя не частные, а публичные интересы. Такое участие происходит в целях управления отдельными сферами отношений в рамках предметов ее ведения, четко очерченных ст. 71 Конституции РФ. К вопросам регулирования исключительно Российской Федерацией относятся, в том числе управление федеральной собственностью, установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. Отсюда следует, что стороной соответствующих сделок может выступать только Российская Федерация (например, государственных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) для нужд РФ, соглашений о разделе продукции, сделок приватизации федерального имущества). Кроме этого, исключительно Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России.

Правосубъектность субъектов Российской Федерации как публично-правовых образований имеет общие черты: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Так, основы их деятельности (предметы ведения и полномочия по предметам ведения, определяющие их участие в гражданских правоотношениях) установлены едиными актами – Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^[10]. Этими основополагающими актами для всех субъектов Российской Федерации:

– определены предметы совместного ведения с Российской Федерацией с указанием о том, что данное положение в равной мере распространяется на все субъекты Российской Федерации;

– установлено, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения данные субъекты обладают всей полнотой государственной власти, в том числе как участники гражданских правоотношений;

– в рамках предметов ведения установлены общие принципы определения их полномочий, утверждены единые перечни основных полномочий высших органов государственной власти субъектов РФ;

– регламентирована экономическая основа их деятельности, состоящая из имущества, имущественных прав и бюджетных и внебюджетных средств, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации.

Применительно к субъектам Российской Федерации как к субъектам гражданских правоотношений^[11]:

– установлено, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права собственности субъекта РФ, а также порядок учета его имущества должны быть регламентированы федеральным законом;

– федеральным законом утвержден перечень имущества, которое может находиться в собственности субъекта Российской Федерации;

– предоставлено право создания унитарных предприятий субъекта РФ, государственных учреждений субъекта РФ и других организаций;

– установлено, что они обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, в том числе исполнение бюджетных и долговых обязательств субъекта Российской Федерации;

– определена компетенция органов государства, через которые государство участвует в гражданских правоотношениях: функции и полномочия учредителя в отношении созданных ими предприятий, учреждений и организаций осуществляют уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, которые определяют предмет и цели их деятельности, утверждают уставы, заслушивают отчеты о деятельности, в установленном порядке назначают и увольняют руководителей;

– установлены основы управления и распоряжения имуществом субъекта Российской Федерации.

Так, субъекты РФ как собственники своего имущества:

– самостоятельно им управляют и распоряжаются в соответствии с Конституцией России, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента России и Правительства России, а также в соответствии с конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;

– вправе его передавать во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, а также с принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации;

– руководствуются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, определяющими порядок и условия приватизации имущества субъекта Российской Федерации;

– получают доходы от использования и средства от приватизации имущества субъекта Российской Федерации.

Одновременно правосубъектность субъектов Российской Федерации имеет отличия, связанные с тем, что правовой статус каждого субъекта РФ определяется его собственной конституцией (уставом) или законом. Например, в Республике Калмыкия принято Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия^[12], ст. 1 которого провозглашается, что Республика Калмыкия есть равноправный субъект Российской Федерации, действует Закон Республики Калмыкия от 24 сентября 2008 г. № 39-IV-3 «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Республики Калмыкия»^[13], которым устанавливаются особенности осуществления полномочий Республики Калмыкия как собственника.