Как многие тоталитарные правители, Наполеон подыскивал подходящие группы людей и впоследствии называл их представителей официальными изъявителями народной воли. Так, в итальянских городах он основывал советы, которые изъявляли желание объединиться с французами. Создавались и вассальные государства.