© А. А. Демичев, О. С Грачева, 2017

© Издательство «Прометей», 2017

* * *

Предисловие

Учебная дисциплина «Экологическое право» является неотъемлемым компонентом получения высшего профессионального образования, входит в блок общепрофессиональных дисциплин, представляет собой дисциплину базовой (обязательной) части профессионального цикла, предусматривается Государственными образовательными стандартами высшего профессионального образования по направлениям подготовки (специальностям) «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность» и «Правовое обеспечение экологической безопасности».

Целями изучения курса являются выработка у студентов системного представления об отрасли экологического права в целом, а также получение знаний об основных институтах общей и особенной части экологического права.

Входные знания, умения и компетенции обучающегося, необходимые для изучения дисциплины «Экологическое право», основываются на следующих, ранее изученных дисциплинах профессионального цикла:

– «Теория государства и права», в рамках которой изучались основополагающие категории и принципы правового регулирования общественных отношений, в том числе применимые к сфере природопользования и охраны окружающей среды;

– «Конституционное право», в рамках которой рассматривались структура и содержание Конституции РФ, права и обязанности граждан (в том числе экологические), разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами;

– «Земельное право», в рамках которой рассматривались вопросы, связанные с охраной, и использование такого компонента окружающей среды, как земля;

– «Международное право», в рамках которой изучались вопросы источников международного права, структура и функции международных организаций, международно-правовая ответственность;

– «Административное право», в рамках которой рассматривались вопросы административной ответственности, в том числе и за нарушения в экологической сфере;

– «Уголовное право», в рамках которой изучались вопросы уголовной ответственности, в том числе и за экологические преступления;

– «Гражданское право», в рамках которой изучались вопросы гражданско-правовой ответственности, в том числе и в сфере причинения вреда окружающей среде.

Дисциплина «Экологическое право» является одной из дисциплин, завершающих профессиональную подготовку студентов. К моменту начала изучения дисциплины студент должен

знать:

– основные понятия теории государства и права, конституционного, международного, земельного, административного, уголовного и гражданского права;

– особенности уголовной, административной, гражданско-правовой и международно-правовой ответственности;

уметь:

– использовать принципы, законы и методы гуманитарных, социальных и отраслевых юридических наук для решения социальных и профессиональных задач;

– ориентироваться в мировом историческом процессе и географическом пространстве, анализировать процессы и явления, происходящие в обществе;

– оценивать факты и явления профессиональной деятельности с нравственной точки зрения;

– осуществлять с позиции этики и морали выбор норм поведения в конкретных служебных ситуациях.

После изучения курса экологического права студент должен обладать совокупностью следующих знаний, умений и навыков:

– знания: предмет, система, источники экологического права; право природопользования; управление природопользованием и охраной окружающей среды; экологическая функция правоохранительных органов, организационно-правовой и экономико-правовой механизмы природопользования и охраны окружающей среды; сущность и содержание основных понятий, категорий, институтов, правовых статусов субъектов экологических правоотношений; особенности правового режима использования и охраны различных видов природных ресурсов; юридическая ответственность за правонарушения в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

– умения: оперировать юридическими понятиями и категориями в области экологического права; анализировать юридические факты и возникающие в связи с ними экологические правоотношения; анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы, принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом; применять теоретические знания при решении практических задач;

– навыки: владения юридической терминологией; работы с законодательными и другими нормативными правовыми актами; анализа различных правовых явлений в сфере природопользования и охраны окружающей среды; анализа правоприменительной и правоохранительной практики; разрешения правовых проблем и коллизий, реализации норм права в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Содержание учебника соответствует требованиям действующих Государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования по направлениям подготовки (специальностям) «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность» и «Правовое обеспечение экологической безопасности» и ориентировано на бакалавров, специалистов и магистров.

В настоящем учебнике на основе анализа действующего законодательства, материалов правоприменительной практики и научной литературы в доступной форме излагаются основные вопросы экологического права. К каждой главе приводятся списки вопросов для самоконтроля, рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы.

Глава 1
Предмет, метод, система экологического права. Источники экологического права

1.1. Предмет, специфика и система экологического права

Изначально человек являлся органичной частью природы, поэтому его взаимодействие с окружающей средой мало чем отличалось от взаимодействия с ней животных. Однако по мере формирования человеческого общества и отделения его от природы характер отношений человека с окружающей средой кардинально изменился.

В отличие от животных человек не просто использует природные ресурсы, но в процессе жизнедеятельности целенаправленно преобразует материальный мир в своих интересах. Животные тоже могут оказывать серьезное влияние на природу. Например, в определенных случаях саранча уничтожает всю растительность на пути своей миграции; бобры, устраивая запруды, могут вызвать заболачивание участков реки и т. д. Таких примеров можно привести огромное количество. Однако во всех случаях животными движут инстинкты, в их действиях отсутствуют планирование и волевые моменты.

В конечном итоге отношения людей с природой свелись к двум направлениям:

1) использованию природных ресурсов для обеспечения существования человечества;

2) охране окружающей среды в целях самосохранения человечества.

Элементы правового регулирования экологических отношений имели место еще в глубокой древности. Как правило, они касались землепользования, водопользования, лесопользования и охоты. Однако осознание необходимости целенаправленного создания норм права, регулирующих отношения по поводу использования и охраны природных ресурсов, пришло только в 60—70-е гг. ХХ в. Именно в это время ряд экологических проблем приобрел глобальный характер, а важность охраны окружающей среды стала осознаваться не только на национальном, но и на международном уровне. В этот период времени формируется и наука экологического права.

В настоящее время в Российской Федерации экологическое право – это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

При этом под экологической безопасностью принято понимать допустимый уровень негативного воздействия природных и антропогенных факторов экологической опасности на окружающую среду и человека.

Экологическое право является классической комплексной отраслью права, т. е. представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения в определенной сфере деятельности и относящихся к разным отраслям права. В частности, в экологическое право входят нормы административного, уголовного, гражданского, земельного, финансового права и некоторых других отраслей. Однако экологическое право не является простой компиляцией норм из названных отраслей, так как в него входят и нормы права собственно экологического характера, содержащиеся в специальных нормативно-правовых актах (например, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., Федеральном законе «О животном мире» от 24 апреля 1995 г., Лесном кодексе РФ от 4 декабря 2006 г. и др.).

Разнородные нормы экологического права объединяются тем, что регулируют особую сферу общественных отношений, составляющих предмет экологического права.

В предмет экологического права входят отношения, связанные:

1) с природопользованием;

2) с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности;

3) с собственностью на природные объекты и ресурсы;

4) с защитой экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Так как экологическое право представляет собой комплексную отрасль права, то оно не имеет своего специфического метода правового регулирования. Все методы правового регулирования экологических отношений можно свести к двум группам:

1) стимулирующие методы. Экологическая политика государства должна быть направлена на то, чтобы гражданам и юридическим лицам было выгодно рационально использовать природные ресурсы и охранять окружающую среду. В первую очередь, экономически выгодно. Именно экономические методы являются наиболее эффективными в сфере регулирования экологических отношений (например, налоговые льготы предпринимателям, осуществляющим деятельность в сфере охраны окружающей среды, перерабатывающим вторичные ресурсы и т. п.). Важную роль играют и стимулирующие методы морального характера: общественное признание, различного рода поощрения и награды, в том числе государственные награды;

2) репрессивные методы. Эти методы используются в тех случаях, когда субъекты права своими действиями или бездействием либо нарушили требования уголовного или административного законодательства и тем самым попали под уголовные или административные санкции, либо причинили вред окружающей среде, либо превысили лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и т. п. В некоторых случаях репрессивные методы применяются в качестве наказания (уголовная, административная, дисциплинарная, материальная ответственность), в других – носят компенсационный характер (компенсация вреда, причиненного окружающей среде в рамках гражданско-правовой ответственности), в некоторых – носят сугубо экономический характер (повышенная плата за сверхлимитное использование природных ресурсов, сверхлимитное негативное воздействие на окружающую среду).

Как отрасль права экологическое право обладает рядом специфических черт. Специфика экологического права заключается в следующем:

1. Это относительно молодая отрасль права. Как уже отмечалось ранее, она возникает в 60—70-е гг. ХХ в. Если сравнивать экологическое право с такими отраслями, как уголовное и гражданское, история которых насчитывает несколько тысяч лет, то оно, несомненно, является молодой отраслью. Если же его сравнивать с совсем недавно возникшими отраслями (до сих пор среди ученых идут дискуссии, можно ли их считать самостоятельными отраслями права или же это крупные институты других отраслей) – исполнительной, рекламной, информационной, транспортной и т. д., то это и не такая уж молодая отрасль.

2. Эта отрасль является универсальной для различных правовых семей. В настоящее время более-менее сформированное экологическое законодательство имеется во всех развитых странах независимо от того, в какую правовую семью они входят. Кроме того, существует международное экологическое право. В ряде случаев государства унифицируют национальные экологические нормы в соответствии с нормами международного экологического права.

3. Это комплексная отрасль права.

4. Обладает большим объемом и характеризуется разнородностью норм. Данная особенность обусловливается комплексным характером экологического права и достаточно широким предметом правового регулирования экологического права.

5. Это некодифицированная отрасль права. Среди российских ученых в течение длительного времени ведутся дискуссии о целесообразности кодификации норм экологического права и создании Экологического кодекса РФ. Однако все ограничивается лишь теоретическими спорами. На практике полная кодификация экологического законодательства нереальна в силу чрезвычайно большого объема нормативного материала.

6. Высокая интенсивность развития и обновления, быстрая реакция на изменение экологической ситуации. Так как ряд экологических проблем (например, возникающих в результате стихийных бедствий или воздействия антропогенного фактора) требует незамедлительного решения, то государство вынуждено быстро реагировать и предпринимать определенные действия. При этом издаются соответствующие нормативно-правовые акты. Кроме того, высокая степень обновления и интенсивность развития обусловливаются особенностями государственной политики, направленной на обеспечение здоровья граждан и экологической безопасности, удовлетворение экономических потребностей общества, что требует постоянного совершенствования законодательства.

7. Специфическая терминология. Комплексный характер экологического права и разнородность экологических норм предопределяют использование в различных документах специальных терминов, характерных для различных наук (биологии, физики, химии и др.). В ряде случаев простому гражданину без помощи словарей или комментариев ученых из-за сложной терминологии невозможно разобраться в текстах документов (особенно когда речь идет о государственных и отраслевых стандартах, технических регламентах, санитарных правилах и нормах).

Экологическое право представляет собой сложное образование, поэтому принято говорить о его структуре и системе.

В структурном отношении экологическое право подразделяется на две подотрасли:

– природоресурсовое право, регулирующее отношения в сфере использования природных ресурсов (недра и полезные ископаемые, воды, лес, животный мир и др.);

– природоохранное право, регулирующее охрану окружающей среды в целом и отдельных ее компонентов.

В свою очередь, и природоресурсовое, и природоохранное право состоят из институтов, основой которых являются правовые нормы. К институтам природоресурсового права можно отнести институты недропользования, водопользования, лесопользования, пользования животным миром и др., к институтам природоохранного права – институты юридической ответственности за нарушение водного, лесного законодательства, законодательства о животном мире, об отходах производства и потребления и пр.

В системе экологического права выделяют три составные части:

1. Экологическое право как отрасль.

2. Экологическое право как наука.

3. Экологическое право как учебная дисциплина.

Весь предыдущий материал данного параграфа касался экологического права как отрасли права. К этому следует добавить, что отрасль экологического права, как и ряд других отраслей российского права (уголовное, административное, гражданское и др.), подразделяется на общую и особенную части.

Общая часть включает институты, нормы которых характерны для институтов особенной части:

– право собственности на природные ресурсы;

– право природопользования;

– юридическая ответственность;

– экономико-правовой режим природопользования и охраны окружающей среды;

– оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза;

– экологическое лицензирование;

– экологический надзор;

– государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды и др.

Особенная часть включает институты, нормы которых регулируют конкретные правовые режимы использования ресурсов:

– землепользования;

– недропользования;

– водопользования;

– лесопользования;

– пользование животным миром и др.

Экологическое право как наука – это система знаний об экологическом праве как отрасли права, истории и теории экологических отношений, а также правоприменительной практике в сфере взаимодействия человека и окружающей среды.

В отличие от отрасли наука не имеет деления на общую и особенную части и в предмет науки экологического права входят вопросы, не являющиеся предметом регулирования норм российского права (история экологического права, разработка законопроектов в области охраны окружающей среды, правоприменительная практика, охрана окружающей среды в зарубежных странах и др.).

Как учебная дисциплина экологическое право подразделяется на три части:

1) общая.