Рецензенты:

Д. В. Костенникое, начальник Правового управления Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, государственный советник Российской Федерации 1 класса

Е. Я. Акимова, заместитель начальника юридического отдела аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе, государственный советник Российской Федерации 2 класса

© А. А. Бекташев, 2004

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004

Комментарий к Федеральному закону от 22 ноября 1995 г. «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (в редакции федеральных законов от 7 января 1999 г. № 18-ФЗ, от 29 декабря 2001 г. № 186-ФЗ, от 24 июля 2002 г. № 109-ФЗ, от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ)

Глава I. Общие положения

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы промышленного производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Российской Федерации.

Государственное регулирование в области промышленного производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции направлено на защиту экономических интересов Российской Федерации, обеспечение нужд потребителей в указанной продукции, а также на повышение ее качества и проведение контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области.

2. Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, участниками которых являются юридические лица (организации) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по розничной продаже алкогольной и спиртосодержащей продукции.

3. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на:

деятельность граждан (физических лиц), производящих не в целях сбыта продукцию, содержащую этиловый спирт;

деятельность организаций, связанную с производством и оборотом лекарственных, лечебно-профилактических, диагностических средств, содержащих этиловый спирт, зарегистрированных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и внесенных в Государственный реестр лекарственных средств, изделий медицинского назначения, а также деятельность аптечных учреждений, связанную с изготовлением средств по индивидуальным рецептам, в том числе гомеопатических препаратов, препаратов ветеринарного назначения, парфюмерно-косметической продукции, прошедших государственную регистрацию в уполномоченных федеральных органах исполнительной власти.

1. Первая редакция Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (далее – Закон) была подписана Президентом Российской Федерации 22 ноября 1995 г. с наименованием «Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции"». Официально Закон опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» (1995, № 48, ст. 4553).

Федеральным законом от 7 января 1999 г. № 18-ФЗ Закон был изложен в новой редакции и получил новое наименование (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 2, ст. 245). По этой причине Закон в официальных документах принято именовать «Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (в редакции Федерального закона от 7 января 1999 года № 18-ФЗ)».

2002 год принес целый ряд изменений в Закон.

Изменения и дополнения были внесены Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"» от 29 декабря 2001 г. № 186-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 53 (ч. 1), ст. 5022); Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"» от 24 июля 2002 г. № 109-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3026); Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности» от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3033).

2. Статья 1 Закона направлена на определение предмета его правового регулирования и определение его действия по кругу лиц.

В пункте 1 статьи 1 определен круг общественных отношений, регулируемых Законом. Используемые в данном правовом предписании понятия «промышленное производство и оборот» необходимо понимать в том значении, которое им придается в абзацах 15 и 16 статьи 2 Закона.

Таким образом, Закон устанавливает правовые основы производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции юридическим лицом в объеме, превышающем потребности собственного производства, в целях ее продажи и получения прибыли, а также закупки, поставки, хранения и розничной продажи указанной продукции.

3. В пункте 2 статьи 2 определен круг лиц, на которых распространяется действие Закона:

– юридические лица (организации) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности;

– граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по розничной продаже алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Такой круг лиц не является случайным и связан в первую очередь с тем, что деятельность по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в соответствии с Законом осуществляется преимущественно юридическими лицами.

Для того чтобы юридическое лицо могло осуществлять деятельность по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, необходимо также учитывать положения гражданского законодательства.

В соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 49 ГК РФ коммерческие организации,^[1] за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом, а, следовательно, хозяйственные товарищества и общества, а также производственные кооперативы обладают универсальной правоспособностью.

Универсальная правоспособность позволяет хозяйственным товариществам и обществам, а также производственным кооперативам осуществлять деятельность по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции независимо от того, имеется ли указание на данный вид деятельности в их учредительных документах.

Иное правовое регулирование предусмотрено для унитарных предприятий и некоммерческих организаций, поскольку гражданское законодательство определяет их правоспособность как специальную.

Данное обстоятельство предопределяет, что возможность для унитарных предприятий и некоммерческих организаций осуществлять деятельность по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции существует только в том случае, если указание на данный вид деятельности содержится в их учредительных документах.

Закон (в частности, пункт 1 статьи 18) существенно ограничивает правоспособность граждан – индивидуальных предпринимателей в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции: единственный разрешенный им вид деятельности – это розничная продажа алкогольной и непищевой спиртосодержащей продукции.

Такое ограничение правоспособности граждан в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции является правомерным и основано на положениях статьи 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми права и свободы человека и гражданина (в том числе предусмотренное статьей 34 Конституции Российской Федерации право каждого свободно заниматься не запрещенной законом экономической деятельностью) могут быть ограничены федеральным законом в целях защиты здоровья граждан.

ГК РФ (пункт 1 статьи 22) также допускает ограничение правоспособности граждан в случаях, установленных законом.

Вместе с тем необходимо выразить сомнение в целесообразности введения таких жестких ограничений в отношении граждан.

Дело в том, что гражданское законодательство допускает возможность создания или участия в хозяйственном обществе только одного лица (пункт 1 статьи 87, пункт 1 статьи 95, пункт 6 статьи 98 ГК РФ), а следовательно, гражданин все равно может фактически единолично осуществлять любой вид деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, «скрываясь» под вывеской юридического лица.

Вышесказанное свидетельствует о том, что, если гражданин выражает желание единолично осуществлять тот или иной вид деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, помимо розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей непищевой продукции, он имеет возможность либо создать новое хозяйственное общество, выступив его единственным участником или акционером, либо стать таковым в уже созданном хозяйственном обществе.

4. В пункте 3 статьи 1 Закона определены следующие виды деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, на которые действие Закона не распространяется.

4.1. Первая категория – это деятельность граждан (физических лиц), производящих не в целях сбыта продукцию, содержащую этиловый спирт.

Здесь необходимо обратить внимание на несколько моментов.

Во-первых, продукция, содержащая этиловый спирт, должна производиться не в целях сбыта. Понятие «сбыт» имеет ключевое значение для правильного уяснения смысла данной правовой нормы, однако ни Закон, ни иные акты действующего законодательства не раскрывают значение данной правовой дефиниции. Вместе с тем точное определение понятия «сбыт» сложилось в судебной практике по уголовным делам.

Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2002 г. № 5 «О судебной практике по делам о хищении, вымогательстве и незаконном обороте оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств»^[2] под сбытом понимается безвозвратное отчуждение тех или иных вещей в собственность иных лиц в результате совершения какой-либо сделки (возмездной или безвозмездной), в том числе продажа, дарение, обмен и т. п.

Аналогичное определение понятия «сбыт» дано также в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 г. № 9 «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами».^[3]

Представляется, что определенное Верховным Судом Российской Федерации понятие «сбыт» можно использовать и для целей Закона.

Таким образом, деятельность граждан, производящих продукцию, содержащую этиловый спирт, в целях совершения с ней какой-либо сделки (возмездной или безвозмездной), в том числе ее продажи, дарения, обмена и т. п., подпадает под действие Закона.

Законом не регулируется деятельность граждан, производящих продукцию, содержащую этиловый спирт, только для личных, бытовых нужд. Примером такого рода деятельности может служить изготовление гражданами вина домашней выработки или самогона для собственного потребления.

Необходимо также отметить, что в соответствии со статьей 160.2 ранее действовавшего Кодекса РСФСР об административных правонарушениях^[4] изготовление или хранение без цели сбыта крепких спиртных напитков домашней выработки влекло административную ответственность. Ныне действующий КоАП РФ^[5] аналогичный состав административного правонарушения не предусматривает.

4.2. Вторая категория – это деятельность организаций, связанная с производством и оборотом лекарственных, лечебно-профилактических, диагностических средств, содержащих этиловый спирт, зарегистрированных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и внесенных в Государственный реестр лекарственных средств, изделий медицинского назначения.

Исключение данного вида деятельности из сферы регулирования Закона связано с тем, что отношения, связанные с производством и оборотом лекарственных, лечебно-профилактических, диагностических средств, регулируются законодательством Российской Федерации о лекарственных средствах, в первую очередь Федеральным законом «О лекарственных средствах».^[6]

Для того чтобы деятельность организаций, связанная с производством и оборотом лекарственных, лечебно-профилактических, диагностических средств, содержащих этиловый спирт, не подпадала под действие Закона, необходимо соблюдение нескольких условий:

1) средства, содержащие этиловый спирт, должны относиться к категории лекарственных, лечебно-профилактических, диагностических средств.

Так, юридическое определение понятия «лекарственные средства» дано в статье 4 Федерального закона «О лекарственных средствах»: это вещества, применяемые для профилактики, диагностики, лечения болезни, предотвращения беременности, полученные из крови, плазмы крови, а также органов, тканей человека или животного, растений, минералов, методами синтеза или с применением биологических технологий;

2) указанные средства должны быть зарегистрированы специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 6 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2002 г. № 284,^[7] государственная регистрация лекарственных средств относится к полномочиям Минздрава России.

Государственная регистрация лекарственных средств производится в порядке, установленном статьей 19 Федерального закона «О лекарственных средствах» и Правилами государственной регистрации лекарственных средств, утвержденными министром здравоохранения Российской Федерации 1 декабря 1998 г. № 01/28–04;^[8]

3) лекарственные, лечебно-профилактические, диагностические средства, содержащие этиловый спирт, должны быть внесены в Государственный реестр лекарственных средств.

Составление Государственного реестра лекарственных средств в соответствии с пунктом 6 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации относится к полномочиям Минздрава России.

Вторая категория распространяется на организации, осуществляющие следующие виды деятельности в области производства и оборота лекарственных, лечебно-профилактических, диагностических средств:

– производство лекарственных средств (статья 13 Федерального закона «О лекарственных средствах»);

– продажа лекарственных средств предприятиями-производителями лекарственных средств (статья 28 Федерального закона «О лекарственных средствах»);

– продажа лекарственных средств предприятиями оптовой торговли лекарственными средствами (статья 29 Федерального закона «О лекарственных средствах»);

– розничная торговля лекарственными средствами аптечными учреждениями (статья 32 Федерального закона «О лекарственных средствах»).

4.3. Третья категория – это деятельность аптечных учреждений, связанная с изготовлением средств по индивидуальным рецептам, в том числе гомеопатических препаратов, препаратов ветеринарного назначения, парфюмерно-косметической продукции, прошедших государственную регистрацию в уполномоченных федеральных органах исполнительной власти.

Для третьей категории ключевым моментом является определение статуса организации, осуществляющей указанную деятельность. Такая организация должна быть аптечным учреждением.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона «О лекарственных средствах» аптечное учреждение – это организация, осуществляющая розничную торговлю лекарственными средствами, изготовление и отпуск лекарственных средств.

К аптечным учреждениям относятся аптеки, аптеки учреждений здравоохранения, аптечные пункты, аптечные магазины, аптечные киоски.

Вторым важным аспектом для определения третьей категории деятельности является точное уяснение ее пределов.

Деятельность аптечных учреждений, на которую не распространяется Закон, включает в себя три разновидности:

– изготовление лекарственных средств по рецептам врачей;

– изготовление препаратов ветеринарного назначения;

– изготовление парфюмерно-косметической продукции.

Применительно к деятельности аптечных учреждений, связанной с изготовлением средств по индивидуальным рецептам, необходимо учитывать следующее.

Аптечные учреждения вправе осуществлять изготовление лекарственных средств как по рецептам врачей, так и по требованиям лечебных организаций. Закон не распространяется только на деятельность аптечных учреждений, осуществляющих изготовление лечебных средств по рецептам врачей, но не по требованиям лечебных организаций.

Изготовление лекарственных средств необходимо также отличать от производства лекарственных средств.

Изготовление лекарственных средств аптечным учреждением по индивидуальным рецептам врачей осуществляется при соблюдении требований, установленных статьей 17 Федерального закона «О лекарственных средствах».

Закон не распространяется также на деятельность аптечных учреждений, связанную с изготовлением препаратов ветеринарного назначения, прошедших государственную регистрацию в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 44 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 901,^[9] государственная регистрация лекарственных средств ветеринарного назначения осуществляется Минсельхозом России по согласованию с Минздравом России.

Последний вид деятельности, на который не распространяется Закон, – это деятельность аптечных учреждений, связанная с изготовлением парфюмерно-косметической продукции,^[10]