Глава 2. Проверка приватизации топливно-энергетического комплекса

Пока я выполнял в Санкт-Петербурге практически личное поручение Руководителя Администрации Президента России, в Контрольное управление от Филатова С. А. поступило новое поручение: разобраться в проблемах приватизации топливно-энергетического комплекса и подготовить материалы для доклада Президенту России.

Этому поручению предшествовали следующие события. В 1993 году были выпущены Указы Президента России, которые определяли порядок приватизации предприятий топливно-энергетического комплекса (ТЭК). Необходимо отметить, что, по моему мнению, указы достаточно оптимально определяли порядок приватизации одной из самых дорогих и привлекательных частей наследства СССР, с учетом и государственных задач, и интересов населения. Однако такая приватизации ТЭК явно не устраивала руководство Госкомимущества России и тех иностранных консультантов, которые определяли его деятельность. Игнорируя основные требования указов, Госкомимущество России пыталось различными способами направить приватизацию ТЭК по своему сценарию, а где это было невозможно, просто саботировало выполнение требований указов.

Первым на это отреагировало Министерство топлива и энергетики Российской Федерации. Вот основные положения письма от 21 февраля 1994 года заместителя министра Самусева А. Л. в адрес начальника Государственно-правового управления Администрации Президента России Орехова Р. Г.:

«Министерство РФ крайне обеспокоено трудностями в проведении приватизации предприятий ТЭК в соответствии с решениями Президента Российской Федерации и Правительства…

Кроме объективных трудностей, возникающих при решении сложных и принципиально новых вопросов, министерство и предприятия сталкиваются в ряде случаев с невыполнением уже принятых документов или чрезмерным затягиванием решения ряда вопросов.

Так, Госкомимуществом России до сих пор не утверждены договора на передачу в управление акций предприятий угольной промышленности, энергетического и нефтегазового строительства, закрепленных в федеральной собственности, предусмотренные ранее принятыми решениями.

Отсутствие указанных договоров способствует разрушению сложившихся производственно-технологических комплексов, ведет к тому, что на предстоящих годовых собраниях акционеров интересы государства-собственника не будут представлены.

…………………………………………………………………………

Госкомимуществом России до сих пор не выполнены Указы Президента по преобразованию в акционерные общества и приватизации предприятий ТЭК №№ 923, 1403, 1559 и 1702, выполнение которых должно было быть завершено еще к 31 декабря 1992 года и 31 марта 1993 года.

………………………………………………………………………».

На основании подобных писем и публикаций в прессе начальником государственно-правового управления Ореховым Р. Г. было подготовлено и направлено 25 февраля 1994 года письмо Президенту Российской Федерации Ельцину Б. Н. следующего содержания:

Руководитель Администрации Президента России об указанном письме докладывать адресату не стал, а решил поручить Контрольному управлению Президента разобраться по принадлежности, почему не выполняются указы. Поручение и. о. начальнику Контрольного управления Зайцеву В. Я. от 15 марта 1994 года было следующее: «Прошу срочно разобраться и подготовить материалы для доклада Президенту Российской Федерации».

Далее последовала привычная бюрократическая процедура, когда поручение спускается от одного начальника к другому по подчиненности до исполнителя. При этом, как правило, никаких дополнительных разъяснений исполнитель не получает. Получил письменное указание и исполняй, как считаешь нужным. Вышестоящему начальству понравится результат, будет воспринято твоими руководителями, как должное; не понравится – ты и виноват. С моей точки зрения, руководитель любого ранга должен творчески подходить к исполнению поручений и разъяснять нижестоящему руководителю, какой он видит результат исполнения поручения, и определять стратегию его исполнения, а тактика – за исполнителем.

В данном случае исполняющий обязанности начальника Контрольного управления В. Я. Зайцев 17 марта 1994 года дает поручение своему заместителю И. Ю. Рыбакову: «Прошу срочно изучить вопрос и подготовить информацию для доклада С. А. Филатову». В этот же день поручение отправляется дальше – начальнику отдела А. В. Лапенкову: «Прошу подготовить аналитическую записку для представления С. А. Филатову с обоснованием необходимости проведения проверки ГКИ. Записку подготовить совместно с Р. Ореховым». И, наконец, 21 марта я получаю письменное поручение от своего начальника А. В. Лапенкова: «Прошу подготовить записку о необходимости проведения проверки ГКИ во 2 квартале т. г.».

Справедливости ради надо отметить, что в поручениях в этом эпизоде содержатся ключевые слова: проверка Госкомимущества России. Поэтому мне оставалось только быстро и с убедительным текстом подготовить необходимые материалы. Уже 25 марта В. Я. Зайцевым была подписана служебная записка Руководителю Администрации Президента России с предложением провести проверку деятельности ГКИ в части приватизации предприятий топливно-энергетического комплекса и исполнения соответствующих указов Президента. К служебной записке прилагался проект поручения Президента России Контрольному управлению о проверке с обоснованием ее необходимости.

С. А. Филатов с необходимостью проверки согласился, но докладывать Президенту России опять не стал, а принял решение самостоятельно. В Контрольное управление 12 апреля пришло следующее поручение: «Прошу организовать проверку выполнения поручений в упомянутых Указах, относящихся к топливно-энергетическому комплексу. Срок исполнения – 16.05.94 г.».

На этот раз руководство Контрольного управления решило дать мне поручение напрямую: «Семиколенных А. Н. Прошу подготовить распоряжение КУ и др. документы, необходимые для проведения проверки. Проверку ГКИ в части приватизации ТЭК провести в установленные сроки».

При подготовке распоряжения было принято решение провести проверку не только Госкомимущества России, но и Минтопэнерго России и привлечь к проверке специалистов Аппарата Правительства Российской Федерации. Срок завершения проверки был определен до 16 мая 1994 года.

Проверка такого уровня была для меня первой, прежде всего по важности объектов проверки – ведущие федеральные органы исполнительной власти, да еще и сроки были жесткие, и, безусловно, политическая составляющая присутствовала и давила на результат.

План действий я выбрал следующий: отправить запросы в соответствующие объекты проверки и в Аппарат Правительства РФ и получить в письменном виде их видение исполнения указов по приватизации в части, их касающейся. Параллельно члены комиссии на основе уже имеющихся материалов контроля исполнения указов в контрольном управлении и путем аналитической работы по каждому указу готовят справки о состоянии с исполнением и имеющихся проблемах. Особенно я надеялся на материалы сотрудников Аппарата Правительства России, членов комиссии.

Я на основе полученных материалов готовлю проект итоговой справки по результатам проверки, и она обсуждается на расширенном совещании у руководства Контрольного управления с приглашением всех заинтересованных сторон. После этого, с учетом результатов совещания, готовятся итоговые материалы.

Такой подход был необычным для Контрольного управления. По сложившейся там традиции обычно материалы проверок с проверяемыми не обсуждаются и даже держатся в секрете до принятия по ним решения руководителями Контрольного управления.

Такая стратегия действий была мною выбрана, чтобы минимизировать возможные риски принятия неправильных решений. И, конечно, меня насторожила позиция Руководителя Администрации в части его нежелания докладывать ситуацию с исполнением указов по приватизации ТЭК Президенту России.

Я сомневался, что меня по такому плану проверки поддержат руководители, но никто возражать не стал, и я приступил к реализации намеченного. Уже 21 апреля начальником Контрольного управления были подписаны письма-запросы министру топлива и энергетики России Ю. К. Шафранику, Председателю Государственного комитета по управлению государственным имуществом А. Б. Чубайсу, Председателю Российского фонда имущества В. В. Соколову, немного позже направлены запросы Президенту Российского акционерного общества «ЕЭС России» А. Ф. Дьякову и Председателю правления Российского акционерного общества «Газпром» Р. И. Вяхиреву.

При этом я попросил членов комиссии взять под контроль подготовку ответов. Мы не должны были получить бюрократические отписки, требовались конкретные ответы на поручения, зафиксированные в указах. В качестве примера приведу работу комиссии с Российским фондом федерального имущества. Прошел из фонда звонок исполнителя ответа: «Мы не знаем, что вам написать». Пришлось объяснять дополнительной запиской:

«Необходимо дать разъяснения по следующим вопросам: 1. Указом «О преобразовании Государственного газового концерна «Газпром» в российское акционерное общество «Газпром»» от 5 ноября 1992 года № 1333 предусмотрено, что в течение 1992–1993 гг. не менее 20 % акций РАО «Газпром» реализуется гражданам РФ за приватизационные чеки.

Сколько уже реализовано акций среди населения и где (в каких регионах)?

2. Распоряжением Президента РФ от 26.01.1993 г. № 58-рп предусмотрено выделение для продажи на закрытых чековых аукционах на приватизационные чеки акций РАО «Газпром»:

5.2 % акций на территории Ямало-Немецкого автономного округа – малочисленным народам Севера, работникам бюджетных организаций и организаций, обеспечивающих освоение газоконденсатных месторождений; 2.8 % акций – населению других регионов, в которых размещены газодобывающие и газотранспортные предприятия РАО «Газпром», пропорционально стоимости основных фондов Общества на соответствующей территории.

Что сделано?

3. Указом Президента РФ от 17.11.92 г. № 1403 о приватизации нефтяной и нефтеперерабатывающей промышленности также предусмотрена продажа в 1993 году 20 % акций нефтяных компаний на инвестиционных торгах.

Как реализуется данное положение?»

С большим трудом удалось получить по запросам Контрольного управления необходимую конкретную информацию. В большинстве случаев информация была в обтекаемых формулировках, и пришлось неоднократно через телефонные звонки уточнять изложенное. К сожалению, практически полностью устранились от работы в комиссии работники Аппарата Правительства РФ. Пришлось в жесткой форме потребовать от них оценку исполнения Указов Президента РФ по приватизации ТЭК. Вот текст моего «послания» членам комиссии Контрольного управления от Аппарата Правительства РФ:

«Прошу вас, как членов комиссии, используя прилагаемые материалы, полученные от Госкомимущества России, Минтопэнерго России, Российского фонда федерального имущества, а также имеющиеся в Аппарате Правительства РФ документы, подготовить и представить мне, как председателю комиссии, к 11 маю 1994 года заключение о состоянии выполнения указов Президента РФ по ТЭК: № 922, 923, 1333, 1334, 1403, 1559, 1702 (все за 1992 год).

Заключение должно содержать оценку выполнения каждого указа (выполнен полностью в установленные сроки, выполнен полностью с задержкой по срокам с указанием, когда), или, если указы выполнены частично, указать, какие поручения и кем конкретно не выполнены (Правительством, Минтопэнерго, Госкомимуществом, РФФИ и т. д.), и по возможности указать причину невыполнения.

Буду признателен, если в представленное вами заключение будут включены и любые другие предложения по ТЭК, в том числе и требующие решений Президента Российской Федерации».

В результате активных действий, используя достаточно высокий статус Контрольного управления Президента России, все необходимые материалы были получены, и я приступил к подготовке итоговой справки по результатам проверки. Анализ полученных документов выявил интересную тенденцию. Произошло как бы разделение сфер влияния на приватизацию в отраслях топливо-энергетического комплекса.

Госкомимущество контролировало приватизацию в энергетике. Минтопэнерго РФ пыталось проводить приватизацию в нефтяной отрасли явно в своих интересах, попытки Госкомимущества вмешиваться в этот процесс создавали сразу конфликтную ситуацию, чем и было вызвано направление письма в Администрацию Президента России. Правительство России (точнее, аппарат Правительства), возглавляемое В. С. Черномырдиным, полностью монополизировало процесс приватизации в газовой отрасли, не очень даже обращая внимание и на некоторые требования соответствующих указов. При этом Госкомимущество практически не вмешивалось в этот процесс, в отличие от приватизации нефтяных компаний.

В справке было зафиксировано следующее состояние с выполнением указов Президента РФ по приватизации ТЭК:

– по электроэнергетическому комплексу указы в основном выполнены. За исключением отдельных республик и областей России, которые в нарушение требований указа не внесли 49 % акций энергетических компаний в уставной фонд РАО «ЕЭС России». Например, Республика Башкортостан внесла только 15 %, Республика Саха (Якутия) – 10 %, Республика Татарстан вообще отказалась акционировать «Татэнерго». Из регионов нарушили указ Новосибирская область (19 %) и Иркутская область (20 %); – по системе нефтяной, нефтеперерабатывающей промышленности и нефтепродуктообеспечения комиссия сделала вывод, что в целом указ и в установленные сроки, и по состоянию на период проверки не выполнен, а цели его выпуска не достигнуты. Практически было выполнено только требование указа об утверждении учредительных документов государственного предприятия «Роснефть» (для коммерческого управления закрепленными в федеральной собственности пакетами акций акционерных обществ) и самих акционерных обществ нефтяных компаний «Лукойл», «ЮКОС», «Сургутнефтегаз», а также акционерных компаний «Транснефть» и «Транснефтепродукт».

Было отмечено, что Правительством РФ не были обеспечены координация и контроль за действиями Госкомимущества России и Минтопэнерго России по выполнению имеющихся у них поручений по указу. Министерство не определило условия деятельности ГП «Роснефть», компаний «Транснефть», «Транснефтепродукт» и акционерных обществ – нефтяных компаний, связанных с обеспечением государственных интересов РФ, путем заключения с ними производственных контрактов, не заключен ни один производственный контракт. Госкомимущество России из имеющихся 6 поручений в указе полностью выполнило только одно, и то с задержкой на 11 месяцев от установленного срока.

По газовому комплексу указы тоже практически были не выполнены. В справке была применена более обтекаемая формулировка: «Можно констатировать, что в установленные сроки цели, определенные в указах, достигнуты не были».

Но в справке было указано еще на один факт невыполнения требований указов, общий для всех, – это продажа акций созданных акционерных обществ в процессе из приватизации. В этом вопросе наблюдался явный консолидированный саботаж данного процесса исполнителями.

Соответствующим указом РАО «ЕЭС России» обязано было обеспечить продажу гражданам России за приватизационные чеки 20 % своих акций. На чековый аукцион был выставлен пакет акций в 13.6 % уставного капитала РАО. При этом у комиссии имелись замечания по проведению чекового аукциона, а проведение других действий по продаже оставшихся 6.4 % акций не планировалось до завершения приватизации за приватизационные чеки.