Предисловие

Существуют проблемы, которые по своей природе и способам разрешения изначально являются междисциплинарными. Среди них особое место занимают проблемы льгот и поощрений, которые имеют юридический, политический, нравственный, социологический, экономический, психологический и другие аспекты. Действительно, льготы и поощрения – не только правовые средства. Они весьма тесно «вплетены» и в политическую, и в нравственную, и в религиозную, и в корпоративную практику. Это общесоциальные регулятивные институты, олицетворяющие собой некие позитивные воздействия на сознание субъектов. Разумеется, в каждой из названных сфер льготы и поощрения обладают особой спецификой.

Попытаемся проанализировать правовые и политические аспекты данной проблемы, ибо именно они в современных условиях наиболее актуальны. Если говорить точнее, то в книге рассматриваются особенности правовой политики в сфере льгот и поощрений, тенденции их развития и совершенствования.

Как известно, любая политическая власть связана с принуждением («кнутом»). Это ее качество нашло свое отражение практически во всех историко-политических взглядах как прошлого, так и современности. Действительно, без этого государственно-правового средства власть не сможет исполнить свою волю.

Вместе с тем связывать политическую власть только с принудительными, насильственными мерами было бы неправильно. Она имеет в своем арсенале и многие другие инструменты, приемы, способы. Среди них особое место занимают правовые льготы и поощрения («пряник»), несущие на себе определенную печать времени и места, в рамках которых они принимаются и действуют. Поэтому по ним можно оценивать уровень цивилизованности того или иного общества, степень его правового развития.

«Прянику» традиционно уделялось и уделяется меньше внимания. Считается, что «кнутом» пользоваться легче и проще, но не всякая простота ведет, как известно, в конечном счете к эффективности.

Время настоятельно требует: нужно учиться пользоваться и «пряником». Мудрый законодатель отличается тем, что отдает предпочтение льготам и поощрениям («прянику»), ибо они обращают во благо делу характер человека, саму его природу.

Однако в условиях становления рыночной экономики и формирования новых федеративных отношений в России проблемы льгот и поощрений оказались недостаточно исследованными. По данной теме пока нет значительных научных трудов, хотя все более очевидной становится необходимость разработки общей теории льгот и поощрений.

Льготы и поощрения, установленные в современном российском законодательстве, далеко не во всем отвечают сложившимся экономическим, политическим и социально-культурным условиям, далеко не всегда являются эффективными юридическими инструментами, стимулирующими активность субъектов. Более того, институты правовых льгот и поощрений находятся сегодня в состоянии «капитального ремонта», в процессе реформирования. Разрешение существующих проблем сможет вывести льготную и поощрительную политику на требуемый уровень, позволит занять им одно из приоритетных мест в правовой политике современного Российского государства. Эффективная льготная и поощрительная политика – одно из действенных средств проведения реформ в стране, в субъектах Федерации, становления местного самоуправления, воплощения в жизни принципов социальной защиты и справедливости.

При разработке монографии использовалась Справочная правовая система «Консультант Плюс» (ООО «Принцип» – региональный центр по Саратовской области).

Автор выражает благодарность за помощь и поддержку доктору юридических наук, профессору М. Н. Марченко, доктору юридических наук, профессору И. Н. Сенякину, доктору юридических наук, профессору А. С. Мордовцу.

Глава 1
Общая характеристика правовой политики

1. Понятие и необходимость развития правовой политики

Политика осуществляется в различных сферах жизнедеятельности общества и в этой связи может иметь разную природу и направленность. Как известно, бывает политика социальная, экономическая, национальная, военная, информационная и т. п.

Сейчас на первый план все больше и больше выходит политика правовая, под которой можно понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность соответствующих структур (прежде всего государственных и муниципальных органов) по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности, высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности.

Правовая политика призвана управлять процессами правового развития конкретной страны, повышать степень упорядоченности и организации юридического бытия. Она представляет собой систему приоритетов в юридической деятельности, в правовой сфере, основывается на принципах конституции и общепризнанных нормах международного права, находит свое преимущественное выражение в правовых актах. Она ориентирует общество и соответствующие органы государства и местного самоуправления на решение актуальных проблем – на защиту прав и законных интересов субъектов, прогрессивно-юридическое развитие страны и совершенствование ее правового регулирования. Правовая политика необходима для формирования полноценной и эффективной правовой системы страны и региона.

Правовая политика – это прежде всего системная деятельность по оптимизации юридического ресурса, это комплект мер и действий, которые должны отвечать на проблемы и вызовы юридической жизни общества. Активная правовая политика призвана: во-первых, осуществлять конъюнктурную модернизацию правовой системы путем решения ее самых острых текущих проблем (тактика) и, во-вторых, определять долговременные ориентиры правового развития страны, ее правового прогресса (стратегия).

Верно отмечается в литературе, что «содержание правовой политики как явления многогранного включает стратегию законодательства, конституционного строительства, судебно-правовой реформы, ее направленность на совершенствование основ федерализма, эффективность защиты прав человека, упрочение законности, правопорядка и др.»^[1].

Основные субъекты правовой политики – общефедеральные и региональные государственные органы, органы местного самоуправления и т. п. Если говорить более конкретно, то это Президент РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Министерство юстиции РФ и др.

Среди всех видов политики, правовой повезло меньше всего. В частности, за годы «перестройки и реформ» государство мало и неохотно занималось правовой политикой, и, думается, не случайно – в этом были заинтересованы определенные категории лиц, которым гораздо удобнее было «ловить золотую бюджетную рыбку» в мутной воде. Кроме того, правовая политика в принципе по-настоящему и не могла быть выстроена, ибо у государства отсутствовали четкие цели в эпоху правления М. Горбачева и Б. Ельцина. Период «перестройки и реформ» прошел в условиях дезорганизации, стихии, хаоса, юридических коллизий, «войны законов», «парада суверенитетов» и т. п. Подобные явления больше свидетельствуют об отсутствии какой-либо политики.

В результате в России пока еще нет полноценной правовой политики, ибо решения подчас принимаются скоропалительно, непоследовательно, спонтанно; отсутствует мониторинг всего позитивного и негативного в развитии регионального законодательства; власть плетется в хвосте событий, «бьет по хвостам», работает не с причинами, а со следствиями, не успевает за ситуацией (хотя настоящая политика связана с опережением обстоятельств, с предвидением новых «ходов» реальности, предполагает прогнозирование, планирование и т. п.). Самая же главная беда заключается в том, что нынешняя политика во многом осуществляется в отрыве от реально существующих общественных отношений, без учета закономерностей правовой жизни российского общества. Между тем давно известно, что любая политика, не основанная на реалиях, – заведомо неэффективная деятельность.

Однако с января 2000 года, по мнению К. Лубенченко, «происходит уникальный процесс. Впервые за последние лет двенадцать формируются основы правовой политики государства – этот термин и. о. Президента упомянул в своем нашумевшем выступлении в Минюсте… Правовая политика – это часть программы Путина»^[2].

В принципе эти заявления осуществляются в жизни, хотя и не без заметного сопротивления со стороны ряда политических сил. Речь, в частности, идет о реализации Указа Президента РФ от 10 августа 2000 года «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», который, как в нем сказано, принят «в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов в Российской Федерации, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации»^[3]. Речь идет и об осуществлении Указа Президента РФ от 1 сентября 2000 года «О Государственном совете Российской Федерации», который издан «в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти…»^[4].

К сожалению, и сейчас у нашего государства еще нет четких долгосрочных (перспективных) целей, нет ясной для населения страны идеологии. Поэтому о стратегическом направлении правовой политики говорить пока рано.

В условиях все большего усложнения правовой жизни и проводимых в современной России преобразований правовая политика призвана играть особую роль, ибо является специализированной политикой в сфере права, деятельностью по преобразованию механизма правового регулирования. Такая политика, организуя саму правовую действительность, оптимизируя юридический инструментарий, имеет собственное содержание, самостоятельное значение наряду с другими видами политики, осуществляющимися государством.

В литературе верно подмечено, что «во всех разновидностях политики присутствует правовая часть»^[5]. В то же время нельзя согласиться с тем, что не может быть конституционной, уголовной, семейно-брачной, финансовой, налоговой, таможенной, банковской и пр. (то есть правоотраслевой) политики, поскольку, по мнению А. П. Коробовой, «перечисленные виды политики реализуются не только посредством права, но также с помощью внеправовых средств». В этой связи неправильно, на наш взгляд, А. П. Коробова трактует правовую и уголовную политику – как «две окружности, совпадающие лишь частично»^[6]. Думается, они соотносятся по-другому – как целое и часть. Кстати, А. П. Коробова, когда анализирует природу правовой политики, по сути, именно в таком виде и рассматривает соотношение ее с уголовной политикой^[7].

Если же под правовой политикой понимать лишь часть любой иной политики, тогда у нее не будет собственной природы, необходимой суверенности, самостоятельности. В этом случае правовая политика станет лишь придатком социальной, экономической, национальной и других видов политики. Конечно, в процессе осуществления всякой политики участвуют различные цели и средства. Однако все дело в доминанте в содержании самой деятельности, в ее последствиях. Правовая политика потому и называется правовой, что связана с юридической деятельностью и соответствующим пространством юридическими средствами и механизмами.

Актуализация собственной правовой политики, выход ее на передние рубежи жизнедеятельности общества далеко не случайны. Это связано со следующими обстоятельствами.

Во-первых, правовая политика выступает гарантирующей разновидностью политики, ибо направлена на упорядочение самой правовой сферы, несущей цивилизованность и порядок экономическим, социальным, национальным и иным отношениям. Как известно, ни экономическая, ни социальная, ни национальная, ни иная внутренняя и внешняя политика не сможет полноценно и эффективно осуществляться без обеспечивающих их правовых средств. Непродуманная и слабая правовая политика, сопряженная с несовершенной и пробельной юридической базой, с противоречиями в правовых актах, с неконкретными приоритетами, ведет к сбоям и в осуществлении политики экономической, социальной, национальной. Отсюда вывод: пока не наведем порядок в правовой сфере, ни в какой другой сфере порядка не будет, и наоборот. «В частности, четкая юридическая политика должна оказывать воздействие на развитие национальных отношений, способствовать тому, чтобы они не приобрели разрушительный, деструктивный характер»^[8].

Во-вторых, появление правовой политики есть реакция государства на заметное увеличение потоков юридической информации, которая далеко не всегда является внутренне согласованной. Признание принципов и норм международного права, международных договоров РФ составной частью ее правовой системы, рост количества не только общефедеральных, но региональных и муниципальных нормативных актов и т. д. не могли не привести к увеличению различных нестыковок и рассогласований в правовом пространстве России.

В-третьих, заметное усиление роли права в жизнедеятельности общества и значимости правосознания в системе форм общественного сознания в силу демократизации страны, расширения договорных начал правового регулирования и т. п. предполагает и определенную координацию данного процесса со стороны власти, некую управляемость в общих интересах.

В-четвертых, качественное изменение степени криминализации российского общества до уровня «правового мрака» требует более основательного и комплексного реагирования на данные процессы, что может прежде всего воплотиться именно в системных действиях, то есть в правовой политике. Так, если в конце 80-х годов количество зарегистрированных преступлений на 100 тыс. населения в стране составляло менее 1 тыс., то в 2000 году он превысило 2 тыс. Дальнейшая криминализация общества, особенно рост организованной преступности и коррупции, может стать непреодолимой преградой на пути реформ, поставить под вопрос саму возможность построения демократического, правового государства^[9].

Действительно, теневой сегмент проник во все поры правовой действительности. Его можно обнаружить и в стенах нашего парламента (не зря же ведь в народе за повальный лоббизм Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ называют «нижней и верхней торговыми палатками»), и в исполнительной власти (где коррупция стала нормой), и в бизнесе (мафия контролирует значительную часть экономики и финансовых потоков).

Такой организации бытия можно противопоставить лишь единство позитивных сил, имеющих четкую и последовательную программу юридических действий. С подобной программой можно будет гораздо увереннее и результативнее бороться с криминалом, отвоевывать у него ставшую противозаконной территорию, которую необходимо возвратить в лоно правового пространства.

В-пятых, появление новых полноценных и самостоятельных субъектов права – субъектов РФ, выстраивание подлинных федеративных отношений в России опять же связано с более продуманным и эффективным использованием юридического инструментария, с ростом авторитета права как «миротворческого» средства, что возможно лишь в рамках осуществления государством правовой политики. «Ныне мы встали на иной путь, пытаясь обеспечить единство государства и благополучие наших граждан и наших народов с помощью федерализации страны, которые могут дать выход стремлению территориальных общностей к самостоятельности, а многочисленных народов – к свободному национально-культурному развитию. Такая федерализация предполагает резкое повышение роли правовых методов регулирования взаимоотношений между центром и регионами и, разумеется, между народами, нациями. Или, иначе говоря, предполагает приоритет силы права над правом силы, над грубым административным принуждением»^[10].