© А. И. Кирпичников, 2004

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004

* * *

Российская бричка на бездорожье взятки и коррупции

…Никогда не было государства, которое в той или иной мере не прибегало бы к коррупции как средству управления.

Михаил Бакунин

В нэповской Москве, стряхнувшей c себя ярмо военного коммунизма, молодому литератору Михаилу Булгакову приснился диковинный сон – будто в царстве теней шутник Сатана открыл двери. И зашевелилось царство мертвых, и потянулась из него в Советскую Русь вереница гоголевских персонажей. А самым последним тронулся Павел Иванович Чичиков в знаменитой своей бричке. Уму непостижимо, что он стал вытворять! Основал трест для выделки железа из деревянных опилок и даже ссуду получил. Вошел пайщиком в огромный кооператив и всю Москву накормил колбасой из дохлого мяса. Коробочка, услышав, что теперь все разрешено, пожелала приобрести недвижимость, и он продал ей Манеж…

Давно уже нет Мастера, но что удивительно – диковинные сны его остались с нами, время их не коснулось. И может, уже не во сне видится мне, как на просторы постсоветской Руси вновь выкатилась знаменитая чичиковская бричка, а в ней все он – Павел Иванович, и покатилась по российскому бездорожью. И опять ждут и радостно встречают его все те же, словно законсервированные в царстве теней, неумирающие гоголевские персонажи. Они точно знают, что все дозволено, и гребут под себя энергично и быстро. Они не обращают внимания на отчаянные газетные заголовки, на голоса с высоких трибун: «Коррупция приобрела размах, реально угрожающий безопасности государства».

Слово «коррупция» нынче самое модное, оно не сходит со страниц газет, его беспрерывно склоняют в радиоэфире и на телеэкране. А ведь еще недавно мы его совсем не употребляли, его нет во многих словарях и энциклопедиях советского периода. В тех же, где оно есть, коррупция определяется как нечто ненашенское – «в буржуазных странах: подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей» (Ожегов С. Н. Словарь русского языка. М., 1964). Нас уверяли, что коррупция «характерна для буржуазного государства и общества (подкуп чиновников и общественно-политических деятелей, дача взяток и т. д.)» (Советский энциклопедический словарь. М., 1987). И вдруг обнаружилось, что коррупция не только есть в нашей стране, но родилась вовсе не сегодня, и в Большом энциклопедическом словаре, изданном в последний год существования социалистического государства, в статье о коррупции уже опущено упоминание о буржуазном обществе.

Коррупция – хроническая и неизлечимая болезнь любого государственного аппарата всех времен и всех народов. Она родилась вместе с государством и может погибнуть только вместе с ним. Коррупция развивается и существует по своим временным и национальным законам (имеется в виду не законодательство, а менталитет нации), и государство, провозглашая как лозунг борьбу с ней, заботится о том, чтобы она не исчезла, потому что использует коррупцию в интересах своего аппарата.

Специфика управленческой деятельности такова, что ею должны заниматься специалисты, выполняющие определенные функции и потому именуемые должностными лицами государственного аппарата, или государственными служащими, или чиновниками. За столетия существования государственного аппарата в России жизнь развела чиновника с теми задачами, ради выполнения которых он и был создан, о чем свидетельствует корень слова «чиновник» – «чин». «Чин – устроенный порядок», – так написано в словаре Даля. Однако «чиновник» давно ассоциируется в сознании народа не только со словами «бюрократ», «крючкотвор», «ярыга», «стрекулист», «ябедник», «крапивное семя», «карманщик», но и со словами «взяточник» и «вор».

Для того чтобы претендовать на участие в управлении страной, государственному служащему надо было обладать определенным чином либо, как в советское время, «входить в номенклатуру».

В России круг государственных служащих впервые был очерчен в Судебнике Ивана Грозного (1550 г.), и это были: «боярин, или окольничий, или дворецкий, или дьяк». Появление слоя управленцев связано с созданием в Русском государстве XVI века приказов – прообраза будущих министерств. Приказами управляли судьи, им помогали дьяки, опирающиеся в своей работе на штат подьячих. На местах при наместниках и воеводах появились канцелярии, также с дьяками и подьячими. Бюрократия была еще малочисленной – в начале XVII столетия во всех приказах всего 55 дьяков. Даже в конце века, при царствовании Петра, весь штат московских приказов – центральный аппарат – насчитывал менее двух тысяч человек (исключая писцов). Петровская Табель о рангах (1721 г.) отменила распределение мест по крови и знатности и открыла путь к службе представителям низших сословий, позволяя им выслуживать себе дворянство. Действовавшая с небольшими изменениями вплоть до 1917 года, Табель определила круг чиновников в дореволюционной России, и он не был чрезмерным.

Когда на престол вступил Павел I, штат чиновников насчитывал около 17 тысяч человек. Четыре пятых чиновников двух последних классов были выходцами из низших сословий, и почти половина их – потомки приказных допетровской эпохи. Учреждение в 1802 году одиннадцати министерств заложило основы усложнения и роста бюрократической системы, и если при образовании министерств насчитывалось 13,2 тысячи классных чиновников, то к концу царствования Николая I их было уже 82,3 тысячи. Но все же в достопамятные гоголевские времена, когда Чичиков выехал на российское бездорожье, на 10 тысяч населения приходилось всего 12–13 чиновников, что было значительно меньше, чем в странах Западной Европы.

ХХ век бюрократический аппарат Российского государства встретил уже полумиллионом чиновников (в том числе 125 тысяч канцелярских служащих), среди них появились и женщины, главным образом в сфере образования. Из каждых 34 грамотных людей один состоял на государственной службе. В городах один чиновник приходился на 60 жителей, а в уездах – на 707. К Первой мировой войне количество чиновников резко увеличилось, только в полиции оно составляло 576 тысяч человек.

Советская власть первоначально отменила все сословные звания и гражданские чины, но при этом непомерно увеличила государственный аппарат. Огосударствление всех сфер экономики и общественной жизни привело к очиновничению культурных слоев общества. Государственными служащими стали не только сотрудники органов власти, из которых раньше и состоял класс чиновников, но и инженеры, врачи, педагоги, ученые и актеры. Партийный аппарат КПСС выполнял функции руководящего звена государственного аппарата, формально к нему не относясь.

Очиновничение потребовало введения новых различий, и были установлены чины и звания, определявшие материальное положение, благополучие и привилегии служилого класса. Руководящие должности в зависимости от полномочий состояли на особом учете в том или ином партийном органе, и назначаемые на эти должности чиновники входили в номенклатуру райкома, обкома или ЦК КПСС. Так родилась «номенклатура» – привилегированный слой чиновников.

В 1991 году, последнем году существования Советского Союза, госаппарат (без учета КПСС, Министерства обороны, КГБ и МВД) насчитывал 715,9 тысяч служащих. Население России почти вдвое меньше населения бывшего Союза, территория меньше на треть. Казалось бы, что и аппарат должен соответственно уменьшиться. К тому же переход к рыночной экономике, приватизация предприятий и освобождение их от непосредственного государственного руководства, по идее, тоже должны были бы способствовать уменьшению аппарата. Но этого не случилось. В аппарате государственной власти суверенной России после его окончательного формирования в 1993 году оказалось 921,6 тысяч служащих, что на 29 процентов больше, чем было в соответствующем аппарате всего СССР.

Численность личного состава МВД уже в 1996 году превысила совокупную численность союзных МВД и КГБ, приблизившись к полутора миллионам человек, и продолжала расти. Появились новые силовые структуры, такие как Федеральная налоговая полиция, Главное управление охраны и множество других спецслужб, взаимопроникающих друг в друга и соперничающих между собой.

Наряду с правительственным аппаратом возник аппарат президентский, была создана параллель Белый дом – Кремль (Старая площадь). При Президенте появились не предусмотренные Конституцией, создаваемые и упраздняемые по его воле советы: Совет безопасности, Совет обороны, Президентский совет и т. п. Функции их, как показал опыт, меняются в зависимости от претензий и влияния их руководителя (секретаря). Администрация Президента осуществляет «общее руководство», не отвечая за состояние государственных дел, – нечто вроде привычного ЦК.

Государственная машина, унаследованная от Советов, была приспособлена к особенностям политики и стиля этого строя. В системе органов власти постсоветского режима сохранились, а там, где были разрушены, восстановились советские административно-бюрократические методы управления. Они трансформировались и продолжают движение вспять – от советского коммунистического варианта к более древнему – монархического образца. На местах – всесильные губернаторы и бессильная представительная власть. Верховный Совет, претендовавший на полноту власти, был раздавлен не терпящей конкуренции исполнительной властью, и родившаяся вместо него Государственная дума, как и дореволюционная, преемницей которой объявила себя новая, обладает лишь представительно-совещательными функциями. Президент непосредственно контролирует неподвластные Государственной думе и правительству внешнеполитические и силовые ведомства и многочисленные спецслужбы. Президентская власть напоминает не власть генсека, а, скорее всего, царя.

Многие структуры власти дублируют друг друга. Политику в области окружающей среды осуществляет Министерство природы России, но в то же время аналогичные функции по различным направлениям исполняют такие комитеты, как Роскомзем, Роскомвод, Рослесхоз, Роскомрыболовство, Роскомнедра. Подобная картина наблюдается и в других управленческих сферах. Не считая Минтранса, где имеются соответствующие департаменты, вопросами судоходства занимаются Минэкономики и Минфин, а также комитеты и комиссии в аппаратах Президента, правительства, парламента. Подсчитано, что одиннадцать функций в области управления трудовыми отношениями дублируются министерствами труда, национальностей, экономики, социальной защиты, Федеральной миграционной службой, Федеральной службой занятости, Службой разрешения трудовых конфликтов, Федеральной инспекцией труда. Дублируются функции в сфере государственного управления международной и внешнеэкономической деятельностью, таможенно-тарифного регулирования, экспортного и валютного контроля. Это открывает широчайшие возможности и для обхода закона, и для всевозможных злоупотреблений. Впрочем, и с самой коррупцией борются сразу несколько ведомств: прокуратура, МВД, ФСБ, Служба внешней разведки, Минюст, ФСНП, ГНС, суды, таможенные органы, а также Совет безопасности – результат известен.

Реорганизации, перестройки и перетряски государственных структур следуют одна за другой. Нынешняя Федеральная служба безопасности после развала СССР несколько раз разделялась, сливалась, опять разъединялась, теряла какие-то функции и подразделения и снова их приобретала, четырежды меняла название – АФБ, МБ, ФСК, ФСБ, а в итоге стала еще менее подконтрольной обществу, чем прежний КГБ.

Особенно подвержены перетряскам ведомства, курирующие экономику. Она в течение нескольких лет сама настолько изменилась, что возникает резонный вопрос: в чем теперь заключаются функции легиона служащих, обеспечивавших при советском режиме выполнение «планов громадье»? Полусотня хозяйственных ведомств по сути выполняет функции отраслевых НИИ, ведь объект управления после приватизации отсутствует. Они заняты оправданием собственного существования путем составления различных программ по выбиванию средств из Минфина. Для сравнения – в США всего семь министерств в области экономики. Недостаток функций и неуверенность в будущем часть чиновников восполняет видимостью деятельности и компенсирует взятками.

Чиновники порождают чиновников, они создают друг для друга работу, и каждый начальник стремится увеличить число своих подчиненных. В 1995 году после выборов в Федеральное собрание в креслах депутатов Совета Федерации должны были оказаться губернаторы краев и областей, президенты республик и главы органов представительной власти. За шесть месяцев до выборов Аграрный комитет Совета принял рекомендацию о создании девяти аграрных министерств. Господа сенаторы не хотели покидать столицу: девять министров, взвод их заместителей, рота начальников главков и т. д. – это вакансии и для самих депутатов, и для их помощников.

Провинция не отстает от столицы и даже опережает ее: численность администрации во многих городах возросла втрое, сняты ограничения в оплате труда чиновников, огромные средства тратятся на строительство административных зданий и оборудование кабинетов, приобретение престижных иномарок для руководителей. По всей России создаются новые государственные структуры, увеличиваются штаты, вводятся новые должности, чиновники распределяют квоты, льготы и права, раздают лицензии, дают разрешения и рассматривают жалобы.

Что такое государственная служба? В искони сложившемся в российском обществе представлении, как его отразил в «Октябре шестнадцатого» А. И. Солженицын, «это – самая устойчивая из служб и самое выгодное из занятий, если его правильно понимать. Государственная служба это – осыпающее нас расположение высших лиц и постепенное наше к ним возвышение. Это – поток лестных наград и еще более приятных денег, иногда и сверх жалованья. Если уметь…»

В старой России чиновничество правильно понимало выгоду государственной службы, хотя имело гораздо меньше благ, чем в нынешней. Ни государственных дач, ни казенного транспорта, ни специального медицинского обслуживания, ни путевок в санатории чиновникам не предоставлялось, юбилеи разрешалось праздновать, как говорилось в Уставе о службе, только тех лиц, которые без перерыва управляли одной и той же частью не менее 25 лет, и празднование юбилеев не должно служить поводом к представлению о наградах. Специальные денежные награды, жалуемые лицу, не могли превышать годового оклада.

В новой России оклад чиновника не составляет и половины его официального дохода. У сотрудников министерств и ведомств в конце ХХ века это всего 30–35 процентов. Помимо оклада чиновники получают всевозможные надбавки – за выслугу лет, классные чины, кроме того, денежное пособие, материальную помощь, путевки по льготным ценам, обслуживание в спецполиклиниках, служебные машины, а самые высокопоставленные – индивидуальную охрану и т. п.

Всевозможными способами чиновники центральных ведомств превращают государственную службу в коммерческую и свои доходы ставят в прямую зависимость от доходов, получаемых ведомством за выполнение им своих функций. Миллионы долларов выручает Министерство внешних экономических связей за выдачу лицензий и сертификатов, регистрацию иностранных фирм, банков, за продление сроков их деятельности и прочие услуги. Как было установлено проверкой в 1995 году, большую часть годовой выручки МВЭС не перечислило в бюджет, а израсходовало на свой аппарат – некоторые чиновники за год получили по десять окладов в качестве премий, а также щедрую материальную помощь, 300 тысяч долларов США было истрачено на не предусмотренные бюджетом заграничные командировки, тридцать шесть ответственных чиновников стали пользоваться медицинским обслуживанием в престижных и дорогих московских клиниках. Это бы еще ничего, но огромные суммы просто переводились на личные счета высокопоставленных сотрудников: заместителю министра Владимиру Карастину было оплачено приобретение квартиры, другому чиновнику – приобретение гаража, а первому заместителю министра Михаилу Фрадкову оплатили строительство дачного особнячка. Чтобы придать вид законности казнокрадству, был создан фонд социальной защиты работников системы МВЭС, и туда без ведома Минфина руководство министерства перевело из внебюджетных средств сумму, равную нескольким сотням миллионов долларов, а затем почти столько же перевели внешнеторговые объединения.

То же творится в провинции. Вологодский фонд имущества оставлял в своем распоряжении 4 процента выручки от продажи государственного имущества и в основном тратил эти деньги на зарплату. Для чиновников были установлены надбавки: от 25 до 50 процентов оклада за напряженность работы (!) и за стаж – до 40 процентов. Им оказывалась материальная помощь при уходе в отпуск в размере оклада со всеми надбавками, выдавались деньги на питание, премии к дню рождения от 1 до 15 миллионов и вознаграждение по страховым полисам от 7 до 32 миллионов (в зависимости от должности), возмещались расходы на медикаменты, отпуск составлял 36 рабочих дней, а уходящему на пенсию выдавалось «поощрение» в размере годового заработка. Средняя зарплата чиновников в 1997 году превысила оклад федерального министра и составляла от 6,5 до 10,5 миллиона рублей, а председатель фонда Михаил Безнощенко за четыре месяца получил сумму, равную 68 тысячам долларов, почти как президент США.

Скрытые привилегии номенклатуры противоречат Конституции, но, по советской традиции, им придается вид законных с помощью закрытых нормативных актов, либо они осуществляются через спецкормушки. В советское время столовые и магазины, обслуживающие номенклатуру, отпускали товары по льготным ценам, причем пройти в эти заведения по особым пропускам могли только сами эти чиновники или члены их семей. Нынче эта традиция сохраняется в столовых Государственной думы, Совета Федерации, Белого дома, Кремля. Прокуроров и судей, их жен и чад и лечат бесплатно и лекарства им отпускают без оплаты. Работникам прокуратуры положено пособие по увольнению в зависимости от стажа: при стаже 20 лет это 20 месячных должностных окладов. Депутаты Государственной думы получают при уходе в отпуск пособие на лечение – двойной оклад. И депутаты, и судьи, и прокуроры, и военнослужащие пользуются правом бесплатного проезда к месту отдыха и обратно, а также дополнительными днями на дорогу. Все они имеют льготы по оплате коммунальных услуг.

Всех категорий льготников и всех льгот в расслоенном и раздробленном обществе не перечесть. Учетом льгот вынуждены заниматься специальные чиновники, но даже они не могут подсчитать доходы чиновников, пользующихся спецкормушками. Привилегии размывают не только доход чиновника, но и грань между законным и незаконным. Это искажает правовое сознание и превращает даже честного человека в коррупционера.